什么是“政治制度”？人们为什么要创立政治制度？或者说政治制度有什么样的社会作用或功能？这些问题本是政治学研究中的基本问题。然而到目前为止，这些基本问题还没有令人满意的答案，以至于在实践中理论常常不能发挥有效的指导作用。本文拟就上述问题略陈管见，以就教于学界的同仁。 一 要明确什么是“政治制度”，首先要弄明白什么是“制度”。不过遗憾的是，尽管人们很早就创造了“制度”一词，并在日常语言中频繁地加以使用，但对其含义却众说纷纭，莫衷一是。 以研究制度见长的制度学派经济学家们，对“制度”就有各种各样的解释。制度学派的创始人凡勃伦把“制度”看作是“个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯”[1]（P110）。 康芒斯则把“制度”解释为“集体行动控制个体行动”[2]（P87）。格鲁奇在《比较经济制度》一书中把“制度”定义为“构成统一整体的各个项目相互依存或相互影响的综合体或图式。”认为“各种类型的制度，都具有规则性、系统性或规律性的共同特点”[3]（P5）。 诺斯在《经济史上的结构和变革》一书中，给“制度”一词下过两个形式不同但实质一致的定义。他说：“制度实际上是人和资本存量之间及资本存量、产品劳务的产量和收入分配之间的过滤器。”“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。”制度的作用就是“提供人类在其中相互影响的框架，使协作和竞争的关系得以确定，从而构成一个社会特别是构成了一种经济秩序”[4]（P195—196）。T·W舒尔茨将“制度”定义为“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。”[5]（P253） 除了经济学家以外，社会学家、法学家和政治学家们也给制度下过各种不同的定义。例如，帕森斯在《社会系统》一书中曾经指出：“制度可以叫做复杂的制度化的角色整合，这种整合在所谈及的社会系统中具有战略性结构的意义。”[6]（P521—522）在《政治学分析辞典》中，美国政治学者把制度（institution ）解释为“在有关价值的框架中由有组织的社会交互作用组成的人类行为的固定化模式”[7]（P77）。英国法学家麦考密克在《制度法论》一书中，曾经试图区分“制度”和“规则”两个概念，认为“哲学意义上的制度（和制度事实）显然与规则有某些关系，但并不与规则等同”[8]（P63）。制度“存在于规范或规则的背景中，并为规范或规则而存在，这些规范或规则（以复杂的组合形式）各自对人在社会背景中的行为赋予意义、使之合法、加以管理甚至予以认可”[8]（P20）。作者指出，制度概念“是用规则或通过规则表述的，规则的任何出现、发展或进化的过程都可能是制度的出现、发展或进化的过程。这要取决于有关的机构将规则的发展或进化加以概念化的方式。”[8]（P19） 我国的经济学者张宇燕对制度曾作过较深入的分析，他认为“制度的本质内涵不外乎两项，即习惯和规则”[1]（P120）， 其主要特征有：第一，制度是人类适应环境的结果；第二，其主要表现形式之一，是人们习以为常的惯例，或是规范化的行为方式；第三，规则是制度的另一核心，它的主要特征在于其具有强制性或约束性，并主要由法律法规、组织安排和政策来得到表现；第四，制度和集体行动交织在一起；第五，制度是为人们之间的交往、合作及交易的顺利进行提供保障的工具；第六，制度是以组织为载体，组织是由制度来支撑和维护的。[1]（P117—119） 以上罗列的各科学者对“制度”下的不同定义，都是从不同角度对制度进行的界定，其中有的较接近本质，有的则过于宽泛。把规则（或规范）与制度等同起来，没有看到二者的区别。根据人们的日常用语习惯，我们可以看到，规则（或规范）是比制度的外延要宽的一个概念。规则（或规范）可以包括法律、道德、习惯、政策、规章、制度等，而制度则不能完全包括法律、政策、习惯、道德和规章。实际上，制度是包含在规则之中，而又与法律、政策、习惯、道德、规章等相交叉的一个概念，如果用图来说明的话，可以图示如下：
上图作为一个平面图，无法完全表示各种具体规范之间的交叉关系，如习惯与法律之间就有某种交叉关系，但在此平面图上无法表示，因此，只能略去。然而，即使如此，我们也可以看到，制度是规则（规范）的一种，是规则体系中具有核心意义的部分，这种核心意义主要表现在它为组织（或社会系统）提供了一个基本框架，这个框架反映着组织（或社会系统）的基本价值取向，规定着组织或社会系统中基本价值的生产和分配，并为解决围绕基本价值的分配而引起的冲突提供一些基本的程序和准则。换句话说，这种核心意义，就是帕森斯所说的“战略性结构的意义”。 需要说明的是，我们把基本价值这一概念引入到制度的解释中去，理由有以下几点：第一，任何组织或社会系统都是为实现某种基本价值（通俗一点讲就是利益）而存在的。人们之所以过社会生活或成立（参加）某一组织，都是为了实现某种利益。第二，组织（或社会系统）作为基本价值的生产单位，要想使生产得以顺利进行，就必须有某种制度规范作保障。这种制度，一方面规定生产什么，如何生产以及保障生产中的协作；另一方面，还要规定产品（利益、价值）的分配，并能调节分配中的冲突。第三，制度本质上是一种人造的工具，作为一种“人为事物”，对它的定义应从它的功能或者它所实现的目的入手。这个目的就是基本价值。
