素质教育作为我国80年代中期产生的与“应试教育”相对立的一个概念，到它被教育界和社会各界人士广为接受，并在基础教育领域里，引发了一场旷日持久的教育思想大讨论和教育综合大改革，这是“时代发展的需要，社会发展的需要，教育自身发展的需要”（注：柳斌：《以邓小平教育理论为指导，扎扎实实推进素质教育》，1998年7月15 日《光明日报》第3版。）。尽管对素质教育概念本身还存有一些不同看法，但所有参与和关注这一改革的人士，对素质教育的根本出发点和目的，对改革的客观必要性和迫切性都是有共识的。可以说，这场涉及素质教育的讨论和改革是有群众基础和实践基础的，其主体是健康并不断向期望的改革方向深化的。在这场素质教育讨论与实践中，教育政策发挥了重要的指导性作用。本文试从这一政策作用过程入手，分析教育政策在实施素质教育过程中担当的角色、作用机制以及可以重新审视调整的现象。 一、素质教育的发展阶段与政策导向的历史性结合 政策是国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。教育政策可以理解为党和政府用以规范、引导教育机构的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。本文所涉及素质教育方面的政策主要指国家主管部门关于实施素质教育方面的政策与决策。 在历时多年的素质教育实践中，教育政策从总体上担当了积极的主体角色，发挥了重要的主导性作用。这一主体角色和主导作用突出体现在素质教育实践发展过程中，对政策选择的阶段性把握和对政策共识的引导。 （一）素质教育发展的三个历史阶段 根据已有资料分析，素质教育实践过程可以划分为三个阶段。 1.酝酿尝试阶段（1988—1993年） 酝酿尝试阶段以第一篇出现“素质教育”一词的文章即《上海教育（中学版）》1988年第11期刊载的言实的《素质教育是初中教育的新目标》一文为标志。此文是针对上海改变初中薄弱学校，全面提高初中毕业生素质而撰写的一篇述评。当时见诸报刊的改革文章很多，此文并未引起多大反响。但是把“素质”与“教育”结合起来成为一种新型教育思想的提法却引起教育界方方面面的重视。之后便在教育界引发了有关素质教育的讨论。讨论的焦点为：中小学教育中的主要弊端是什么？“应试教育”是不是一种概括？素质教育作为针对“应试教育”的一种具有时代特征的鲜明教育思想，能不能成为一种向“应试教育”开战的旗帜？它具不具备这样的号召力和推动性？讨论通过新闻媒体迅速在教育界上上下下，特别是社会各界引起了强烈反响。由于素质教育理论仍在探索之中，争论分歧很大，尽管一些基层学校自发地进行了各种单项教学改革和综合改革的尝试，但多数学校对素质教育的提法和其指导思想还不太了解，没有进行实质性改革。这期间，决策部门十分谨慎，始终未在政策文件中对“素质教育”进行直接引用和专门论述。随着探讨的不断深入，教育界关于素质教育的呼声已逐渐流行，基层迫切希望理论界能予以理论阐述，同时希望决策主管部门能给予说法。应该说，素质教育是以开实践先河而踏入理论论坛门槛的一种教育思想和教育观点，是中国80年代以来国家提出一系列提高民族素质、国民素质、劳动力素质和人才素质等要求在基础教育领域中得到响应并应运而生的一种教育改革思潮。因此，素质教育在80年代末90年代初“以其丰富的时代内涵、特有的功能、价值与生命力，在社会上及教育界得到确立，在大多数人的思想中得到了共识”（注：郭文安：《值得重视的素质教育思潮》，《教育研究与实验》1997年第2期。）。而这一共识在研讨了八年并于1993年2月颁布的《中国教育改革和发展纲要》中得到体现。 “纲要”重点吸收了这一阶段基础教育关于“应试教育”与“素质教育”讨论的重要思想，明确提出：“中小学要从‘应试教育’转向全面提高国民素质的轨道，面向全体学生，全面提高学生的思想道德、文化科学、劳动技能和身体心理素质，促进学生生动活泼地发展，办出各自的特色”。这是中央一级重要政策性文件首次认同并明确指出中小学存在着“应试教育”倾向，并提出中小学要“转向全面提高国民素质的轨道”，并要求全面提高学生四方面的素质。虽然，这一指导性文件并没有直接引用“素质教育”，但是，“纲要”的这段论述可以看作是对第一阶段素质教育探索的充分肯定。作为政策性指导，对素质教育实践的初始阶段，起到了承上启下的作用。 2.实验推广阶段（1994—1996年） 在实验推广阶段，由于《纲要》的肯定和明确指向，素质教育的探讨很快达到高潮。探讨的问题更加集中，指向更加明确，特别是基层学校对“应试教育”的弊端和根源有了较为深刻的认识。讨论通过传媒在社会各界和广大家长中引起强烈反响，素质教育一词成为当时媒介关于教育报导中使用频率最高的一个新词汇。这一规模浩大并引起社会各界参与的教育热点问题的讨论给教育理论界一个新的冲击。素质教育实践迫切要求理论界予以正确的理论指导，一方面使“素质教育”的探索研究更加理性，另方面理论探讨中的一些不同看法，也会使得决策部门对素质教育政策问题的确定更有依据。“素质教育是在时代的呼唤和期望下而新生的事物，它没有预定不变的模式，而是在发展过程中，通过矛盾、碰撞、整合各方面的积极因素和活力而茁壮成长”（注：郭文安：《值得重视的素质教育思潮》，《教育研究与实验》1997年第2期。 ）。理性的思考更加深了对素质教育本质的认识，广大专家学者参与的理论讨论更加速了决策部门对推动实施素质教育进程的时刻表。教育主管部门随后开始大量集中地在指导性文件里表示了对素质教育的明确肯定的态度：一是强调基础教育改革的必要性，肯定了素质教育提法对推动基础教育改革，扭转“应试教育”倾向的重要意义。鼓励基层大胆实践和探索。李岚清同志在1994年的全国教育工作会议的总结讲话中就肯定了社会各界对教学改革的要求，指出“现在社会上对教学改革呼声很强烈。基础教育必须从‘应试教育’转到素质教育的轨道上来，全面贯彻教育方针，全面提高教育质量”。这是“素质教育”一词第一次见诸于教育主管部门正式的指导性文件中。二是确定了素质教育改革在基础教育工作中的地位，政府部门的主要领导同志亲自参与讨论，并呼吁社会各界、新闻媒体参与并支持素质教育的讨论。1996年4月12日， 李岚清副总理在《人民日报》上发表“基础教育是提高国民素质和培养跨世纪人才的奠基工程”一文，把“认真实施素质教育的转轨”作为基础教育面向跨世纪三大工作之一，号召“包括学生家长在内的全社会都要支持和关心学校实施素质教育，共同创造一个有利于儿童和青少年健康成长的社会环境。”该文第一次明确了教育部门在实施素质教育改革方面的指导性作用，并把实施素质教育作为全社会的共同责任。柳斌同志从1995年到1997年间连续撰文，五论“关于素质教育的思考”，对统一思想认识，动员各界参与讨论起了重要的作用。三是组织宣传与主管部门指导性政策精神相一致的改革实验，引导素质教育改革实践从个别学校扩展到区域性改革。如体现素质教育思想被教育界作为素质教育经典改革的早期实验模式“愉快教育”、“和谐教育”、“情境教育”和“成功教育”，这些素质教育雏形的教改试点，很快形成了多米诺骨牌效应，在全国引起较大反响，并逐步形成了区域改革的趋势。1996年2月，《人民教育》杂志长篇报导了湖南汩罗市大面积推行素质教育的经验，探索建立学校与社会联手共同综合治理实施素质教育的有效运行机制。这是素质教育实践过程中的一个重要转折点，使改革实验从学校扩展为区域性，为第三阶段在全国全面实施素质教育奠定了广泛的群众基础，构成了第二阶段素质教育实践的区域性高潮。四是调动地方实施素质教育的积极性。这期间，省级教育部门关于推进素质教育的行政性文件和政策性措施比中央一级要多。三分之一以上的省、自治区、直辖市召开了全省的会议或者发了省政府的文件，在政府主持下推进实施素质教育“各个省都有一些很具体、力度比较大的措施”，“31个省、市、区在实施素质教育方面都在动，而且都有自己的一些典型、自己的试验区”（注：柳斌：《加大力度，扎扎实实地推进素质教育》。）。使素质教育改革成为在地方教育主管部门直接领导下的一场群众性战役。地方、学校、社会的积极参与使素质教育成为中国当代教育中千百万人共同参与的一场教育实践活动。这一阶段的突出特点是社会广泛参与，各界高度认同，学校全面整改，区域整体推进。
