人类历史反复证明：公众之间的利益矛盾是客观的，复杂的，不同的社会和自然条件只能使公众之间的利益矛盾的表现方式不同，而不能一劳永逸地消除这一矛盾本身。当然，一般情况下，公众在利益上的相互依赖能够约束各方的利益冲突并通过协商友好地解决矛盾，达到和谐相处。但当出现异常尖锐的利益冲突时，人们所能寻求的以较低成本解决问题的方法，显然是由第三者以居间的身份予以协调。政治便是已经现实地存在并且发挥着这一作用的第三者。所以，居间协调公众之间的矛盾是政治存在并发挥作用的主要原因。 可是，由于政治权力操作者个人利益的始终存在，使权力的运作总是偏离它存在的理由而出现滥用（腐败不过是权力滥用的极端表现）。因此，人们总是寻求着约束政治权力运行的手段。制衡的政治制度正是人们到目前为止寻求的防治权力滥用最有效的手段和制度安排。但是，纵观人类的政治史我们发现，尽管这一制度具有防治权力滥用的功能，但它的实践确立，却需要严格的政治条件和基础。本文力图通过对制衡政治制度设置的政治条件和基础进行理性分析，以求得人们对我国政治体制改革的现状及趋势有一个客观的科学的认识和把握。 一、存在于制衡政治制度中的理论难题 我们知道，政治要能够发挥居间协调公众之间矛盾的作用，离不开能动力量的操作，而这种能动力量在社会中除了人来提供，不可能有另外的主体承担。因此，政治及政治权力要由人来运作是一个既定的永恒的话题。然而，任何个人都是社会中的一个成员，作为一个成员，他与其他社会成员一样具有自己的个人利益，并要通过其他社会成员实现自己的利益。结果，当一定的社会成员操作政治、协调公众矛盾和管理社会生活时：（1）他存在个人利益，（2）他需要以政治职责的履行追求和实现自己的利益，（3 ）公众必须承认他通过政治职责履行追求和实现自己的利益。于是，政治不仅具有协调公众利益矛盾的功能，而且具有实现政治操作者个人利益的功能。这里，我们可以把前者叫做政治的公共性，把后者叫做政治的私人性。所以，从政治学的一般角度讲，存在于政治中的私人性不仅是客观的，而且是不能消除的；并且在实践上，这种公共性与私人性都是通过政治权力的运作表现和实现的。 然而，正是存在于政治中的这种私人性，构成了政治及政治权力在运行中侵犯公众利益的最后原因。由于政治的公共性与私人性的同时存在，决定了一定的社会成员操作国家的政治权力后，其运用政治权力服务于公众的利益和追求个人的利益都具有可能性。而且，这两种功能通常都是在政治权力的运作中同时表现的。可是，当政治权力的操作者运用其权力主要或完全追求自己的利益时，政治的私人功能则会充分表现，政治权力操作者的个人利益就会扩大，相应公众利益就会受到政治的侵犯。这时，政治权力的滥用则不可避免。 那么，如何预防政治权力的滥用而确保政治权力公共功能的充分发挥呢？显然，我们不能采取消除存在于政治中的私人性的办法来确保政治公共功能的充分发挥。我们不可能追求没有个人利益的社会成员来操作政治和政治权力，也不可能采取放弃政治的办法消除存在于政治中的私人性。如果那样，政治的私人性没有了，但政治的公共性也没有了，相应政治及政治的作用也就不存在了。事实证明，没有政治的社会是一种没有政府治理的社会。在那种状态下，人类的冲突会折磨得人们无法正常生存和发展。因此，在政治必须存在的社会状态下，我们只能在认可政治的私人性的前题下，追求政治的公共功能充分发挥。可是，存在私人性，政治权力的滥用就会存在，因此，要预防权力的滥用只能是约束权力的私人性，而不是消灭政治的私人性。在此，经验给人们提供的约束手段主要是两类：（1 ）在确定政治权力操作者合理的个人利益的前提下，通过政治道德的修养，使政治权力操作者自我抑制其个人利益。（2）通过外在的力量抑制政治权力滥用以限制权力私人性的膨胀。 就第一点而言，人类的政治史告诉我们，它在约束政治权力操作者的私人性方面其作用是十分苍白的。因此，到目前为止，人们所采用的主要手段是通过外在的力量抑制权力的私利性运作，其中监督、法律、舆论都是限制政治权力私利性运作的主要外在手段。 但是，当我们分析这些手段时，我们发现相比于强大的政治及政治权力，它们的力量总是要弱小得多，而且它们无不受到政治权力本身的左右、支配。因此，尽管它们具有约束和限制政治权力滥用的能力，但它们难以强有力地约束和限制权力的滥用，相应难以真正确保政治权力的公正运行，所以历史上这些外在手段没有从根本上限制住政治权力的滥用。正因如此，当政治权力的私人性日益膨胀而引起权力的普遍滥用并导致权力对公众的利益恣意侵犯时，公众只能通过暂时的团结以更强大的力量强制剥夺政治权力滥用者的权力来遏制权力滥用的恶性发展。可是，纵观人类历史，采取这种政治大变故的方式来消除或抑制政治权力私人性的过份膨胀，不仅使社会的稳定和正常运行周而复始遭到破坏，而且给当时的政治统治者和公众都制造了巨大的不幸。这集中反映了人类在政治私人性面前的悲哀和无奈。 当然，面对周而复始的因私人性而导致的政治变故，当人们逐步认识到用道德和力量弱小的外在手段约束政治权力的运行，并不能有效抑制它的滥用后，人们不得不深入到权力的内部，寻求权力对权力的制约来限制权力的滥用。集中反映这一思想的思想家孟德斯鸠全面系统地设置了权力制约权力的政治方案，而且这一方案在后来的政治实践中获得了制度上的确立，并作为一种有效的政治制度约束了政治权力的滥用，确保了政治权力的公正运行。虽然它并没有消除政治权力中的私人性，而不可能彻底克服政治权力的滥用，但它却是到目前为止防治政治权力滥用最有效的政治制度，并且只要它在政治实践上得到了确立，它就能发挥这样的作用。所以，人们寻求着以权力制约权力为基本内容的制衡政治制度的确立。
