改革旧的国有资产管理体制，是我国国有企业改革不断深化提出来的紧迫任务。改革的目的，是寻找和探索适应社会主义市场经济的国家所有制实现形式，真正做到政企职责分开，既把国家该管的管住，又赋予企业充分的经营自主权。但从目前的实际情况看，这项改革还没能获得实质性突破，存在着以下一些难点。 1.在改革理论上存在分歧。 主要表现在对产权制度改革的作用有不同看法。持赞成态度的人主要观点是： （1）国家所有、国家经营的传统国有资产管理体制， 是造成所有权与经营权混淆，国有企业不能建立起有效的责任与利益机制，没有真正成为独立市场竞争主体的根本障碍。同时，这种制度上的缺陷也是造成企业低效率和国有资产流失的重要根源。 （2）国有资产的大一统管理方式，导致国有资产配置机制僵化， 生产要素流动缓慢。长期困扰我国经济的产业结构不合理，地区经济结构趋同，重复建设严重等问题，都与这种陈旧的国有资产管理体制直接相关。 （3）不对传统的国有资产管理体制进行改革， 政府职能的转变就难以深入。政府集社会经济管理职能和所有者职能于一身，既影响其有效发挥宏观管理者的作用，又很难真正关心资产合理使用和保值增值。长此以往，不仅国有资产流失难以遏制，整个政府职能也无法适应市场经济发展的要求。 与以上观点相反，对产权制度改革存有疑虑的人则认为： ——我国国有企业的产权是明确的，不存在要清晰的问题，如果非要在产权上做文章，搞不好就是私有化。 ——国有企业效率低下的原因是多方面的，并不是抓住产权改革就能够解决问题。 ——产权清晰是根据西方经济学的理论（如科斯产权理论）提出来的，事实上连他们自己都对这种理论的合理性持怀疑态度，并坚持实施政府干预经济的政策，我们反而要重新捡起这一套，这能符合中国实际吗？ 除此之外，近一个时期，还有这样一个观点颇为流行：随着市场经济特别是股份制的高度发展，在西方发达国家，由机构相互交叉持股造成的企业经营权与所有权的间隔层次与间隔距离已越来越远，产权不是更“清晰”，而是更模糊了，资产所有权与资产经营权的直接约束日益淡漠，因此，要防止国有资产流失，关键不在于通过控股来构造资产经营体系，而在于实施有效的监管。实质上，这个观点的本意是想将国有资产管理体制改革限定在加强管理的范围内来进行，而不是全面触动体制和机制。 2.对未来国有资产管理体系的设置有不同看法。 目前，各地提供的实践经验和理论界的共识是，未来的国有资产管理体制应是“三层次模式”。第一层次是集中行使国家所有者职能的政府机构；第二层次是代表国家对第三层次的公司具体行使所有者权利的国家授权投资机构（控股公司）；第三层次是企业。但是，具体到应怎样建成这样一个体制，现有的看法大相径庭。矛盾主要集中在控股公司机构的设置上。有一种意见认为，可按行政区域层层设立（如县级、省级），分别由它们对所在地域的国有资产行使所有权职能。并提出，这样做的好处，是明确了各级地方政府对直接管辖范围内的国有资产担负的监督权和管理权，有利于调动地方的积极性。另一种意见则不同意这样做，认为应按照国有资产分布多寡作为尺度，只有达到一定的资产数额方可成立，不能完全拘泥于地域。并认为，这种做法是从我国国有资产分布不均的实际状况出发的，同时也考虑到控股公司规模太小，会不利于有效地进行资本经营。而第三种意见则根本反对设立为数众多的控股公司，提出应以具备条件企业集团的授权经营作为重点，同时必须打破原有的行业界线，至于其他国有企业（尤其是县级国有企业），其国有资产所有者职能由现在的国资管理部门行使就可以了，不必要单设一级经营公司。他们认为，这种指导思想符合市场经济的规律，体现出发挥大企业集团优化资源配置和形成规模经济的导向功能，并且能有效防止新的政企不分。 另外，脱离开地方层次，中央一级的国有资产所有者代表机构应怎样设立，它与地方同类机构的关系与分工；全国的行业性控股公司与地方性控股公司在职能、权限等方面的区别与衔接等诸多框架性的问题，也还有待深入研讨。 3.对国有控股公司的性质有争论。 给国有资产经营公司确定一个什么样的性质，直接关系到其功能和作用的发挥，关系到设立这样一层组织是否真有意义，从根本上讲，也直接决定整个国有资产经营管理体制改革的成败。 目前，大多数观点认为：第一，国有资产经营公司作为国家授权投资的机制，主要以控股方式从事授权范围内国有资产的资产经营活动，这就决定了它首先必须是一个企业法人，这一点毫无疑问。第二，按照《公司法》，这类公司应属国有独资公司，是“国家授权的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司”。第三，由于它具体行使被授权国有资产的重大决策、经营者任免等出资者的权利，因此，它的经营业务和责任又不同于一般的企业法人，而应作为特殊类型的企业法人来看待。这种特殊性就在于它应充分享有资本经营所必须的权利。 不过，也有一部分人不这样认为。他们的意见是，国有资产经营公司不能作为纯粹的企业法人，因为它经营的资产中有相当部分是属于公益性或半竞争性的，因此，真正像企业法人那样，以经济收益最大化作为目标，它就可能在对外投资上厚此薄彼，忽视国有资本在基础产业和社会公益领域应起的作用。 以上这种分歧，在具体意见上，前者主张国有控股公司的收益不应再上缴财政，而应留给控股公司直接用于再投入；而后者则主张，国家作为出资者应当享有收益权，用于再投入，可通过国有资产经营预算的方式来进行。 4.对怎样组建国有资产经营公司存在许多不同意见。 在改革实践中，组建国有资产经营公司的试点方式主要有以下几种：（1 ）结合政府机构改革将行业主管部门改组为国有控股公司（在地方改的是主管局、总公司，在中央改的是工业部门和行业性总公司）；（2）通过对大型企业集团的国有资产授权经营组建国有控股公司； （3）将分散的国有股权集中到一起， 成立专门的国有资产经营公司（如深圳）。 对于以上几种组建方式，目前争议最大的是第一种。争论的焦点集中于以下几个问题。一是由行业主管部门改组成的国有控股公司能否真正做到政企分开，组建这样的控股公司后，下属的子公司将只有生产经营权，而没有以投融资决策权为核心的发展权，这种改变是否有利于企业成为市场竞争主体；二是这类公司会不会因自身缺乏有效的监督和约束机制，难以尽职尽责地维护所有者的利益；三是从保护和促进竞争的角度出发，将全国性行业总公司改为控股公司会不会造成行业垄断，妨碍市场机制作用的发挥。
