国有企业改革是经济体制改革的核心。国有企业改革的难点就是要解决国有企业中存在的代理问题，提高国有企业的经营效益。本文在借鉴西方国家解决现代企业代理问题的经验的基础上，从我国国有企业代理问题的特殊性出发，提出了解决国有企业代理问题的目标模式和具体的约束机制。 一、西方现代企业中的代理问题及其解决 在现代股份公司中，存在着众多的所有者（即股东），这些所有者通过选举将所有权委托给董事会代为行使，形成所有权代理，董事会通过契约将经营权交给经理人员，形成经营权代理。现代企业理论认为股东（或其代理者——董事会）与经营者之间存在着委托——代理关系，在一定的条件下，经营者可能作出违背所有者利益的事情，这就是所谓的“代理问题”。产生代理问题的原因，一是由于委托人与代理人的目标不一致所引起的，对于所有者股东而言，其动机在于获取较多的资产收益，因此，追求利润最大化是股东唯一的行为目标。而对代理人而言，其行为动机是多元的，除了获取个人经济收入动机外，还包括提高自己的社会地位和名望动机，扩大自己调动资源的权势的动机以及实现自我价值的动机。代理人行为动机的多元性决定了其行为目标的多元化，他不仅有经济收入目标，而且有名誉、地位、权势等目标。在这一系列目标中，经济收入目标与企业盈利直接相关，从长远来看存在着共同点，但短期内可能发生矛盾。其它个人目标虽然在某种程度上与企业的长远发展相联系，但并不是一定能促进企业长远发展。正因为委托人与代理人目标的不一致，因此，代理人完全可能用其个人目标代替股东利润最大化目标，损害所有者利益。二是由于信息非对称性所引起的，股东所掌握的经营信息远劣于经营者，因而委托人想完全监督代理人是不可能的，委托人难以准确判断代理人是否尽了最大努力去增进股东的利益。代理人就可以利用这种信息非对称性采取机会主义的“搭便车”行为，损害所有者利益。 为了防止代理问题的产生，必须对经理人员进行有效的监督和约束。西方现代企业在产权关系明晰的前提下，所有者采取不同方式建立起对代理人的约束机制，以解决代理问题，由此形成了不同的思路和模型： 1.强化股东对代理人的约束机制。这一约束机制包括：（1）给经理的高额报酬和奖励，以调动代理人积极性；（2）内部约束机制，即加强股东大会、监事会对董事会及高层管理人员的监督、评审和必要的控制，强化法人治理结构的内部制衡关系；（3）外部约束机制，包括利用金融市场、经理市场、产品市场以及公司兼并形成的竞争压力，促使代理人为公司的利益而努力。美国就是这种思路和模式的代表。这一模式对解决代理问题有利也有弊，其长处是，由于强大的股东约束和市场约束，股东权益得到了较好的保障，其短处是，在股东追求利益和高分红率的强大压力下，代理人行为容易倾于短期化，往往靠减少积累来增加分红，这必然损害企业的发展。 2.通过调整股权结构和股东成分来解决代理问题。这一思路是不过分强调对代理人的单向约束，而更侧重于从动力机制上着眼，通过缩小委托人与代理人在经营目标、信息占有等方面的差距，促使两者的利益和立场相互接近。这是通过调整股权结构和股东成分来解决的。这种模式以日本为代表。日本企业的股权结构是法人股东占绝对优势，且是法人之间相互持股，在法人相互持股的基础上，仍有一个主银行起监督作用，是主要持股者。这一模式的优点在于，经营者会受到集团内各企业的监督以及主银行的监督，同时由于弱股东约束和强经营者支配，经营者行为长期化，他们把追求企业自身的发展作为首要目标，经营者可以通过高积累低分红去实现企业的长远发展目标。其弊病在于，法人相互持股必然会削弱资本市场有效配置资源的功能，也抑制了公开公平的市场竞争，增加了市场进入的壁垒，同时企业高积累虽然对法人股东有利，但却难以保障个人股东的利益，因而具有较明显的不公正性。 二、我国国有企业中的代理问题 我国国有企业的产权是属于全体人民所有，由国家代表全体人民行使资产所有权职能，全民财产在数量上的庞大性、种类上的复杂性和分布上的分散性决定其最高的控制经营机构必然会进一步寻找下一级代理人，代理人最终进入企业董事会，代表国家行使所有权职能，形成企业所有权代理，同时所有权代理人也作为委托人，在所有权与经营权分离原则下，委托代理人来具体经营管理企业，形成经营权代理。因此在我国国有企业中仍然存在着代理关系，有代理关系的存在就必然产生代理问题。国有企业代理问题产生的原因如下： 1.代理人追求自身利益而导致对委托人利益的损害。 国有企业中代理人的身份是行政官员，代理人行为动机多元化这一点表现得尤为突出，他所追求的目标除经济收入外，更主要的还是社会地位、权势、名誉等目标，甚至作为走上仕途的阶梯。因此代理人完全可能以损害所有者或企业利益来达到自己个人目标。同时，代理人报酬来源的二重性在我国也表现得尤为突出。代理人报酬来源一是工资，二是代理人能支配的各种现金或非现金物品消费。在中国一贯实行的低工资政策指导下，代理人的工资水平是不高的，且与职工的利益联在一起，这样代理人追求的便是各种高级消费以及工资外的各项支出，因此有人便大肆挥霍国有资产，成为国有资产流失的一个重要渠道。 2.委托人监督约束机制的削弱。 面对上述原因可能导致的各种代理问题，根本办法就是建立一套约束机制来约束代理人行为。但是在企业现有产权制度下，委托人是不可能建立起对代理人行为的约束机制的。因为企业存在着所有权代表缺位的问题，也就是说企业不存在明确的所有权代理，国家是通过各级政府主管部门来管理企业的，国有产权主体虚置于各级政府和政府主管部门的委托人的链环和层次之中，从整体来看，这些各级政府和主管部门都是产权主体，但如果从具体来看又都不是主体，谁也不肯承担经济责任。企业的上级主管机关和国有资产管理部门并不明确自己作为国有产权代表的权利与责任。他们向企业派出的国有产权代表，大多是指定厂长、经理或党委书记担任，这种把监督者和被监督者集于一身的作法，使对于公司治理结构至关重要的股东—董事会—主要执行人员之间的制衡关系无法形成。因此，在企业产权关系不清，企业所有权虚置的情况下，国有产权并未得到有效的行使，没有人真正关心国有资产所有权利益，从而也就无法形成委托人对代理人的内部和外部约束机制，也就是说，在企业内部所有权代理缺位的情况下，经营权代理问题就无法解决。西方国家的企业正是在产权关系明确，所有者（股东）选择了具体的产权代表基础上，才形成了对代理人的各种约束机制。另一方面，各级政府和主管部门在企业外部对代理的约束主要是通过行政机制来实现的，这种行政约束常常导致政府部门对企业直接的行政干预，不利于企业的发展。
