创业政策与创业活动关系研究述评

      一、引言

      创业活动在促进经济增长和保持经济活力方面的重要作用日益凸显，因而被誉为促进知识经济时代经济增长的引擎。从20世纪90年代开始，努力探寻提高创业活动水平的方法与途径，通过激发创业活动来促进经济增长，已经成为世界很多国家政府的共识。研究表明，创业活动是一个复杂的过程，受多种因素的影响，具有较高的情境依赖特点。例如，创业环境与创业活动之间具有密切的关系，创业环境好的地方一般会呈现较高的创业活动水平(王飞绒和池仁勇，2005)，而创业政策作为创业环境的重要内容是直接影响一个国家或地区创业活动水平的重要手段。

      当前，创业已经成为经济及管理学界关注的热点问题，学者们逐渐认识到创业政策对于提升创业活动水平的重要意义，开始研究什么样的创业政策能够有效促进创业的问题，试图通过理论和实证研究来帮助政府制定和实施高效的创业政策，以促进创业并提升创业活动水平，进而推动国家或区域经济发展。国际顶级创业期刊《创业理论与实践》分别于2008年和2010年出版了以“政府政策与创业活动”和“制度理论与创业”为主题的专辑，载文对创业政策与创业活动之间的关系以及相关问题进行了深入的探讨。国内也有学者在借鉴国外同行学术成果的基础上，结合我国的实际情况探讨了我国创业政策的系统性、针对性和有效性问题，积极为政府制定和实施有效的创业政策出谋划策。但总的来说，有关创业政策与创业活动的研究才刚刚开始，创业实践中出现的很多问题(如“为什么有些创业活动没有政府政策的支持也能取得成功，而另一些创业活动虽然得到了政策支持但仍然以失败而告终”、“在正视创业活动差异性的同时如何体现创业政策的针对性”、“创业政策如何促进创业活动，其着力点是什么”)还有待我们做出合理的解答。因此，本文在文献梳理的基础上，探讨创业政策与创业活动之间的关系，并揭示创业政策促进创业活动的作用机理。

      二、基于创业活动的创业政策界定

      学术界对创业政策的关注始于20世纪90年代中期，到目前为止，有关创业政策的研究还远远不能适应创业实践的需要。学者们还没有就创业政策的定义达成一致，其原因主要在于对创业活动的理解存在分歧。在已有的研究文献中，研究者们主要根据是否与创业活动存在联系来认定相关政策是否属于创业政策，如Poterba(1989)、Mcquaid(2002)、Klapper等(2006)、Cullen和Gordon(2007)以及Gentry(2010)分别把税收政策和行业准入政策认定为创业政策；也有学者(如Guillen和Suarez，2001；Mcquaid，2002；Mok，2005；Aidis、Estrin和Mickiewicz，2008；Woolley和Rottner，2008)把政府以促进创业为目的的支持活动(如针对创业活动的服务、培训、融资、技术转移、基础设施建设等)认定为创业政策的主要内容。哈佛大学肯尼迪政府学院Hart教授(2003)[1]认为，创业政策涉及面很广，包括从地区到国家不同层面的创业促进活动。有些政府政策强调对高科技创业的支持，但是有些科技含量低的创业活动也被纳入了创业政策支持对象的范畴。政府之所以这样做，是希望通过扩大创业政策的受惠范围来促进创业和经济发展。总的来说，政府制定和实施创业政策的目的是要促进创业(Lundstrm和Stevenson，2001)，而创业政策的作用则在于减少创业或新创企业所面临的不确定性的影响(Hart，2003)。因此，政府应该紧紧围绕创业过程及创业要素来制定和实施创业政策，而关键则在于正确理解和界定创业活动。

      研究表明，学者们对创业活动及其过程的理解是不同的。例如，Gartner(1985)认为创业就是创建新的组织，Shane和Venkatraman(2000)认为创业是一个围绕机会识别、开发和利用而开展一系列活动的过程，而Holt(1992)则从企业生命周期出发把创业过程分为启动前阶段(pre-startup stage)、启动阶段(startup stage)、早期成长阶段(early growth stage)和晚期成长阶段(later growth)。

      由于对创业活动的理解不同，因此，学者们认为创业政策应该重点考虑的内容也不尽相同。例如，Kayne(1999)认为，创业政策应该聚焦于新企业的创建和增加，创业政策的内容应该包括税收、规制、融资、创业教育、知识资本等方面。Lundstrm和Stevenson(2001)认为，创业活动是动机、技能和机会耦合的结果，因此，创业政策及其理论框架应围绕创业动机、创业技能与创业机会来设计和构建。具体而言，一是要激发人们的创业热情；二是要帮助有志于创业的人士掌握创业所需的知识和技能；三是要为潜在创业者提供资源和环境支持。他们建议把创业政策分成中小企业政策、新企业创立政策、针对性创业政策(targeted entrepreneurship policy)和综合性创业政策(integrated entrepreneurship policy)四种。

      Audretsch(2004)[2]特别强调指出，政府应该注意区分创业与中小企业，不能把创业政策与中小企业政策混为一谈。从纵向发展的角度看，政府扶持中小企业的一个重要原因就是中小企业的生存能力低下，如果不对它们进行政策保护，它们往往就很难存活。因此，保护是中小企业政策的核心。美国设立中小企业管理局的初衷就是“支持、帮助、服务和保护小企业的利益”。Audretsch认为中小企业政策与创业政策存在重要的差异，前者旨在提高中小企业的生存能力，服务对象是业已存在的一定规模以下的企业；而创业政策的涉及面较宽，根据Lundstrm和Stevenson(2001)所下的定义，创业政策是指国家或地区在自己管辖的范围内采取的鼓励创业的措施，其目的是要提高国家或地区的创业活跃程度。创业政策与中小企业政策的最重要区别在于：第一，创业政策的服务对象和所包含的措施要比中小企业政策多。中小企业政策主要为已有的中小企业服务，相关措施针对企业层面；而创业政策既关注创业者和潜在创业者个体，又关注已有的中小企业，并且涵盖整个创业过程。此外，中小企业政策主要针对独立的企业，而创业政策还要考察创业集群及网络等问题，因为这些社会环境因素会对创业者的决策产生重要影响。第二，政策执行主体不同。很多国家都设立了专门的中小企业管理机构，并且都有一整套成熟的促进中小企业发展的政策措施。尽管许多国家不同的政府部门都制定了一些与创业有关的政策，但到目前为止，几乎还没有国家设立专门负责制定和实施创业政策的政府机构。