中国国有企业的改革包含两个层次的改革。一是企业制度的改革，即国有企业实行公司化改革。二是所有者职能系统的改革，即国有资产管理体制改革与国家资本出资主体的构建。本文以国家资本出资主体的构建为主题，先描述国有产权营运体制改革现状，再分析其利弊与发展趋势。 一、目前改革方式 中国国有企业原来只有同政府的企业主管部门的行政隶属关系，以及同政府财政部门的财务隶属关系，不存在企业同明确的出资主体的产权关系。 国有企业实行公司制改革试点以来，陆续出现了构建不同形式的国家资本出资主体的尝试。 1.公司制改革试点企业中，部分企业的改革办法是，以其分离出的经营性资产，加上向社会募股，设立新的公司，原企业留剩部分就改为总公司，作为对新设公司的国家股权的持股主体。例如，马鞍山钢铁总公司“代表国家”持有马鞍山钢铁股份有限公司60%以上的股份。 2.1992年，国家国有资产管理局经国务院批准对东风汽车集团、东方电气集团、中国重型企业集团、第一汽车集团、中国五矿集团、天津渤海化工集团和贵州航空工业集团实施企业集团国有资产授权经营试点，“将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司）经营和管理”，集团公司成为集团成员企业的持股主体或产权主体，在企业集团内建立母子公司关系。 3.各级地方政府分别组建国有资产经营公司或国有控股公司。最早的是1987年成立的深圳市投资管理公司。其他地方在1992年以后陆续建立。目前主要有两种类型。一类是一个地方政府建立一个综合性的国有资产经营公司，如武汉市国有资产经营公司、泉州市国有资产经营公司等；一类是由地方政府的企业主管部门改建的行业性的国有资产经营公司，上海、北京等大城市都这样组建。上海市政府16个专业管理局已分别改组为专业性国有资产经营公司（控股公司）或具有产权经营与生产经营双重职能的集团公司。 4.全国性行业总公司改组为国家控股公司。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定：“按照现代企业制度的要求，现有全国性行业总公司要逐步改组为控股公司。”1994年，国务院确定中国石油化学工业总公司、中国航空工业总公司和中国有色金属工业总公司进行分别改建为国家控股公司的试点，目前正在组建。国务院的一些企业主管部门也纷纷申请国家授权改组为行业性国家控股公司。 5.国家计划部门的投资分配机构通过重组建立国家控股公司。1988年，经国务院决定，成立了6 家隶属于国家计委的国家专业投资公司；它们本身无资本金，不是具有出资能力的投资机构，实际只是执行国家计委投资决策的投资分配机构。1994年成立国家开发银行时， 这6家国家专业投资公司并入该行，并在1995年新组建了国家开发投资公司，作为用国家资本金对国家重点建设项目投资的国家控股公司，它主要从事政策性投资业务。 二、进展与局限 上述各项措施，推行的背景和所起的作用不尽相同。 马钢型的出资主体，是为国有企业改组的股份有限公司的国家股设置的持股主体。这样使公司能向公众发行股票，并在交易所上市。但是，作为该持股主体的原企业（总公司）本身的出资主体仍然缺位，它同企业主管部门依然保持着行政隶属关系。这种体制影响着国家股占控股地位的公司治理结构的建立与健全，也是微观机制上限制国家股流通的因素。目前上市公司的国家股尚未能流通，虽然主要是由于宏观原因，但这个微观因素也不可忽视。 企业集团实施国有资产授权经营，促进了企业集团内部以资本为纽带的母子公司关系的形成。80年代开始产生的企业集团，它的所谓“紧密层企业”，除集团核心企业投资建设的以外，还有不少是政府以行政划拨方式划归集团核心企业统一管理的企业。由于核心企业对它们没有出资关系，而且它们同政府财政部门仍各自保持着财务隶属关系，因此，核心企业尽管可以在集团内部统一规划安排它们的生产经营，但对它们的管理还是行政管理。国有资产授权经营，通过政府授权方式，确定集团核心企业对属于同级财政的集团成员企业的国家资本行使出资者职能。这样使核心企业与成员企业之间得以建立起以资本为纽带的母子公司关系，代替了行政管理关系，从而改变了集团内部彼此若即若离的不确定状态，促进了企业集团的顺利运作与发展。但是，集团核心企业本身的出资主体或产权界定问题尚未解决。 地方政府组建的国有资产经营公司或国有控股公司，为地方国有企业确立了产权主体，有利于推行国有企业的公司化改组和国有存量资产的流动与重组。例如，深圳市投资管理公司作为市属国有企业的出资主体和其控股、参股公司的持股主体，从事国有资本的投资运作和产权经营。它和企业之间建立了出资者与企业法人的关系，不存在行政隶属关系。由于企业不再需要主管部门，深圳市政府就不设主管企业的专业局，只设经济发展局、贸易发展局等经济综合管理部门。深圳市投资管理公司原先对国有企业还兼有某些一时交不出去的行政管理职能，1992年深圳市国有资产管理委员会成立后，这些职能就移交给了该委办公室，这样便进一步实现了国有产权经营职能与国有资产管理职能的分离。为了改变国有产权垄断经营状况，并完善地方企业集团内母子公司关系，该市在1994年成立了第二家国有资产经营公司，即深圳市建设（集团）公司。这是在地方企业集团基础上建立的国有控股公司。它根据“谁投资、谁派人、谁管理、谁负责”的原则，建立了产权代表委派制度和产权代表报告制度，以人事权与财产权的统一代替了国有经济中二者脱节的体制，有利于形成通过人事选择保证产权控制的机制。上海市近年通过国有资产经营公司的组建与运作，推动了资产重组、企业改革和产业结构调整。但是，这些国有资产经营公司或国有控股公司本身的出资主体，同样没有界定。此外，目前各地组建国有资产经营公司都是地方政府自立规章，全国尚无统一规范，因而彼此差异很大。有的地方，各级政府层层推行国有资产授权经营，甚至市辖区的各个专业局分别翻牌为国有资产经营公司，才几千万元的资产规模也成了一家“国有控股公司”。这类机构，不少兼有产权与行政双重职能。
