中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：1007—3116 （2000）03—0059—04 中国经济体制改革中最艰巨、最关键、最复杂的要算国有企业改革，国有企业改革的成败关系到中国建立社会主义市场经济体制的成败，因此，它不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。改革开放以来，国有企业改革先后实行了承包、租赁、转让、拍卖等方式，但总体效果都不很理想。为此，1994年国家在上海、蚌埠等18个城市进行优化资产结构试点工作，1996年又将试点城市扩大到58个，实行了适当的破产。应该说，优化资产结构工作总体效果是好的，调整了试点城市的产业结构，一定程度上增强了试点城市国有企业特别是国有大中型企业的活力，为今后深化国有企业改革积累了经验。但是我们也看到当前国有企业破产试点中存在许多理论和实践上的误区，制约着国有企业改革的进一步深化。本文就当前国有企业破产中几个普遍存在的糊涂认识谈几点看法。 一、破产导向上：试点等同于突破有关法律、法规、政策界限 在国有企业破产的指导思想上，把试点与突破有关法律、法规或政策界限等同起来，这具体表现在：一是把试点城市或1 000 家重点企业的优惠政策扩展到非试点城市（包括试点城市的市辖县）或企业；二是破产试点从工业企业扩展到流通企业（包括内贸、外贸企业）；三是将国有企业改制中的优惠政策扩展到非国有企业，特别是在国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（下称《通知》）下发后，全国刮起了一股“破产风”，许多集体企业也趁机“破产”，逃废银行债务，较前几年“炒产权”之风有过之而无不及；四是在国有企业改制尤其是在兼并、破产过程中，不按《中华人民共和国公司法》（下称《公司法》）和《中华人民共和国企业破产法（试行）》（下称《破产法》）规定的程序进行，越权审批，地方政府干预银行在兼并、破产过程中正确执行金融政策。 我们认为，兼并也罢，破产也罢，都不过是进行资本结构调整的一种手段，目的是为了促使国有企业转换经营机制，而非逃废债务。因此，试点并不一定突破原有的法律、法规的框架，尤其是在我国经济体制转轨过程中更是如此。当前，许多国有企业的兼并、破产都是不规范的，正是这种指导思想上的错误带来的后果。不可否认，随着时间的发展，情况的变化，一些法律、法规、政策的某些条款有过时的地方，但不能以此为借口，擅自“突破”。 二、破产政策上：相互打架，不知听谁的好 《破产法》规定的清偿程序是：第一，偿还破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；第二，所欠税款；第三，还债。《中华人民共和国商业银行法》（下称《商业银行法》）第四十二条规定，借款人到期不归还担保贷款的，商业银行依法享有就该担保物优先受偿的权利。《破产法》第三十二条规定，破产宣告前有财产担保的债权，债权人享有就该担保物优先受偿的权利。而《通知》开宗明义，第一条就规定实施企业破产必须首先安置好破产企业职工；破产企业土地使用权应当以拍卖或招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置，安置后有剩余的再列入破产财产分配方案，不足的从处置其他破产财产所得中拨付。《通知》第四条担保的处理中规定：“破产企业作为抵押物的财产，债权人放弃优先受偿权利的，抵押财产计入破产财产；债权人不放弃优先受偿权利的，超过抵押债权的部分计入破产财产”。注意，这里通知规定的前提变了，即破产企业财产转让所得先安置职工，然后再按《破产法》规定的程序还债，显然债权人要受到很大的损失，特别是冲掉欠银行的债务是相当大的。我们都知道，破产企业中比较值钱的就是土地使用权，此前破产企业以土地使用权作抵押取得了银行贷款，《通知》一出台，与《商业银行法》和《破产法》相抵触，造成实际操作中一些地方政府趁机根据自己需要进行解释，钻国家政策空子，否认担保物或抵押物的优先受偿权，进而否定了抵押贷款的有效性，造成银行债权受损。银行迫于无奈，只得将这部分损失打入呆帐坏帐准备金，或冲减营业税，直接造成中央预算收入的减少，进而严重影响到整个财政收支平衡，增大财政风险，后果严重。 我们认为这个问题的实质在于，是政策效力大还是法律效力大？一般来说，全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律，其效力要比政府文件效力大，政府文件应依照有关法律规定制定，而不应与之相抵触。基于上述认识，我们认为，设置财产抵押的债权优先受偿，与债务人是否破产没有直接关系，只要债务人不履行偿还义务，债权人就有权依法以抵押物优先受偿。之所以出现目前这种状况，主要由于几十年来国有企业只生不死，国有企业改革求稳怕乱的思想所致。当然，不可否认，真正意义上的破产是有前提的，这个前提就是社会保障体系的基本建立，能够发挥“减震器”和“安全网”的作用。此前我国一直实行的是单位保障制度，企业一垮，保障全无，也就起不到社会保障应有的“减震器”功能。 三、破产操作上：破产等于破银行的产，破国家的产
