20年来，中国的国有企业改革有经验，也有教训。现在看来，我们在舆论宣传和政策制度制定上的最大误区是“以偏概全”，经常有人把“局部”可行的改革思路不适当地推广到“全局”。下面的几个问题都是典型的例子。 1.国有制是否等于公有制？在理论上，所有制可分为公有制和私有制（或非公有制）两大类。但在现实经济中，很少有纯公有制或纯私有制，绝大多数是混合所有制。在公有制中，国有制只是其中的一个组成部分。“十五大”的最主要贡献就是提出了公有制实现形式多样化的论断，应该说是个重大突破。但人们习惯上还是往往把“国有”等同于“公有”，似乎“非国有”就是“非公有”。目前，国有企业名义上是“一级所有、多级管理”，将来会是“多级所有、分级管理”。那时，从企业的角度看，公有制除包括国有（即中央政府所有）企业外，还应包括地方政府所有的企业（如省有企业、市有企业和县有企业），以及其它公有企业。一句话，“非国有”不一定就是“非公有”，甚至“私有”。 2.是否所有的国有企业都要政企分开？现代企业（或公司）的典型特征是所有权与控制权的分离（“两权分离”），以及由此产生的“委托——代理”问题。我们从改革开放一开始，一直把政企分开作为重点。问题是国有企业很难做到政企分开，有的国有企业也不应该政企分开。从严格的意义上说，政企能够完全分开的将不再属于国有企业。根据我们的研究，国有企业可分为三种。第一种是政府企业，既可以是纯粹的中央政府企业，也可是省、市、县级政府所有的地方政府企业；第二种是特殊法人企业，它也可以由各级政府所有，适应于少数特殊行业；第三种是股份公司企业，这类企业与一般的股份公司没有多大区别，无非是各级政府控股或股份比例较高而已。在这三种国有（或公有）企业中，股份公司企业可以政企分开；特殊法人企业政企至多只能部分分开；政府企业只能政企合一，不可能做到政企分开。从另一方面看，最新的企业理论，尤其是治理结构理论的研究重点就是“两权分离”造成的弊端。同样，政企分开对国有企业来说也并不总是可取的。 3.是否所有的国有企业都应具有独立的法人地位？一般情况下，企业具有独立的法人地位才可能独立自主地从事企业经营活动。但不能为了企业的法人地位而去改变国有企业的性质。在上述三种企业中，政府企业只是各级政府的附属物，不能独立核算，也不能自负盈亏，根本没有普通公司制企业所具有的法人地位。这种企业虽然数量上很少，但世界各国都确实存在。一般意义上的股份公司属普通法人企业，但其法人地位的获得主要不是政府部门授予或批准的，而是由于股东众多、股权分散自动形成的。特殊法人企业虽然具有法人地位，但属特殊法人。这类企业由于所生产产品和服务的特殊性，加之政企关系的复杂性，需通过特殊立法加以规范。 4.公司制（或股份制）是否是国有企业的唯一组织形式？现实中，国企改制“股”得不灵的例子很多。对此，人们认识到其主要原因之一是股份制改造有名无实，只不过换个牌子而已。但至今仍缺乏认识的另一个重要原因是，公司制（或股份制）并不是国有企业的唯一组织形式。根据上述三种国有企业的分类可清楚看出，政府企业和特殊法人企业（包括国有独资企业）并不能适合于一般意义上的股份制。随着形势发展，有的政府企业或特殊法人企业也需要进行股份制改造则另当别论。就是说，三种国有企业组织形式之中，只有第三种与股份制原理相通。当然，在国家控股的股份公司中，也要注意国家控股会给公司制企业在治理结构上带来的许多特点。 这里应该说明的另一点是，如果说公司制是现代企业制度的典型形式，那么可以得出的结论是，公司制这种现代企业制度也并不是所有国有企业的改革方向。假如说现代企业制度也包括政府企业和特殊法人企业这两种企业组织形式，那么说建立现代企业制度是国有企业的改革方向倒是可以的，否则又会犯“以偏概全”的错误。 5.《公司法》是否适用于所有的国有企业？现行的《中华人民共和国公司法》对于中国企业制度的规范作用是不可低估的。但无论如何，它只能适合于部分国有企业，即股份公司企业，绝不是全部国有企业。对于其它的国有企业来说，政府企业和特殊法人企业则应单独立法，专门设立“政府企业法”和“特殊法人企业法”等“公法人法”。在其它国家，“公司法”属于“私法人法”范畴，在本质上与国有企业的“公有性”存在一定的逻辑矛盾。至于目前广泛存在的股份合作制企业，基本上属于过渡性质，将来有的可用“合伙制企业法”规范，有的则可用“公司法”进行规范。国有独资企业（公司）应划归特殊法人企业，不用“公司法”，而用“特殊法人企业法”来规范。 6.董事长与总经理可否“一肩挑”？针对实际上出现的“内部人控制”问题，有关部门提出，国有企业的董事长和总经理一般不要“一肩挑”，这也有“以偏概全”之嫌。说到董事长与总经理的关系，是对股份公司而言，因为政府企业没有股东大会，也就没有代表股东利益的董事会；特殊法人企业多由国家或地方政府独资，或绝对控股，从而也不存在真正意义上的董事会，如果设有类似于董事长的职务，一般而言则应与总经理分设，以保证必要的内部制衡关系。对于股份公司企业来说，则应具体情况具体对待。一般的原则是，外部董事比例较高时，董事长与总经理可以“一肩挑”；内部董事比例较高时，董事长与总经理则不要“一肩挑”。总之，不要“一刀切”。
