从1978年底开始，理顺政企关系、实现政企分开，就一直作为国有企业改革的主要内容受到上上下下的高度重视。但16年过去了，这方面的成效并不理想。这要求人们在新一轮企业改革攻坚开始时，反思以往理顺政企关系、实现政企分开的思路，并慎重地考虑这样两个问题：是否所有的企业都能与政府分开，政企分开的格局应是怎样的？政企未能分开的症结在哪？如何才能理顺政企关系？ 实现政企分开：分类选择 政企分开的思路，是针对改革前高度集中的计划经济体制下政企关系的特点提出的。在这一体制下，在政企关系上是政企统一、政指挥企、企依附于政。从解决政府对企业管得太多太死，企业缺乏应有的活力的弊病出发，实现政企职责分离、简政放权的思路应运而生。最初，主要是靠“放权让利”来实现分离。用历史的眼光看，这是符合当时实际的正确的思路。但是，在我们按照市场经济的本质要求寻求规范的政府同企业的关系时，这种笼统的思路就会给具体操作上带来困难而最终难以获得实质性进展。 问题的关键在于，作为真正的国有企业，是否能真正与政府部门或其代表机构分得开？一个基本的事实是，作为国有企业，就意味着国家对这个企业的财产拥有所有权，而在这种条件下，要使企业同政府脱钩，实现完全的自由自主，从逻辑上就是不应该的。既然是“国有企业”，作为国有资产的实际代表者的政府本质上应当具有“董事长”的权益，其干预国有企业的生产经营活动（至少是国家投资结构选择、资产处置这样的重大生产经营活动）就应该是理所当然的。从实际运作看，不干预也是不可能的，即便是把经营权同所有权分开，甚至通过“法人财产权”把经营权扩大到带有某种程度的所有权特性的地步，也难以排除政府部门对国有企业的直接干预。这一点已有足够的事实证明：分了这么多年，政府的直接干预并没有减少（有些只是改变了形式），在某些方面还有所强化（这种干预往往同不合理取利结合在一起，更具力度）。 这当然不意味着不要政企分开。这意味着，对目前面向全部国有企业的“政企分开”的思路，应作符合市场经济一般性和我国国情的特殊性的更为准确、具体的界定，而这种界定从根本上说取决于我国国有企业改革方向的选择。 在国有企业改革方向上，我们必须进行的一个选择：合理调整国有资产的行业分布结构，适当收缩国有经济的运作战线。改革前，在公有经济程度越高越好、国有经济比重越大越好的观念指导下，形成了国有经济占居绝大部分的格局，国有资产不论需要与否、不分情形遍及各个领域、行业。因财力、精力分散，导致大事情没财力做、小事情没精力做，最终导致都难以做好的后果。不仅如此，国家还陷入了对某些困难企业那种没完没了、越来越大的财力精力的投入而难以拔脚的境地。应当改变这种情况，通过资产结构的调整，把国家的财力和精力集中到那些最重要、最必要的行业或领域。 根据经济运行的内在规律的要求，立足于坚持公有制为主体的方向，对现存国有企业所占有的资产分布结构的调整，大体态势应当是：(1)对极少数非国家完全所有独家经营不可的特殊企业，如大型稀珍金宝矿、造币厂、非常重要的军工企业和科技企业，仍实行国有国营；(2)对那些涉及到国计民生，且具有一定自然垄断性的行业，如邮电、交通、电力等行业的国有企业，由现在的国家独资转向国家资本占大头处于控制地位，适当让出这些行业中的某些非关键性领域给非国家资本；(3)除上述两种情况之外的其他行业，现在的国有资本独占或占主体视情转向非控制性投资或不投资，由非国家资本占主体或非公有资本占主体。 撇开非资产关系产生的政府对企业的管理职能不论，那么这种资产分布态势所决定的“政企分开”思路，更为准确、更为具体的界定，显然是一种分类选择的思路。在上述第三类情况中，政府部门已不具备直接干预企业的资产基础。因此，政企必须彻底分开，并且能够彻底分开；在上述第二类情况中，政府部门已不完全具备直接干预企业的资产基础，政企可以通过适当的形式分开，或者说，政府机构只能通过合理的程序和方式才能实施对企业的干预。因此，政企可以在一定程度上分开，但有可能不彻底；在上述第一类情况中，政府部门（机构）完整地拥有干预企业的资产基础。因此，政府干预企业是顺理成章的事，政企不应当分开，也不可能分开。在这种情况下解决政企关系问题的功夫，应该下在政府非资产关系职能的规范上。 理顺政企关系：分类操作 一般地说，政府部门对于企业的管理或干预，可以划分为以资产关系为基础的干预和非资产关系性干预。前者通称政府的所有者干预职能，而后者则主要是指政府作为社会管理者所履行的行政与经济管理职能。笼统地，我们可以把国家或政府部门与企业间的各种关系都称之为政企关系。但具体地说，只有政府部门与企业间的资产关系的状况，才涉及到政企是否要分开，是否能分开的问题。政府与企业间的这种关系可以看作是狭义的政企关系。而其它非资产性关系则对政企分开不具有直接约束性，只涉及到一般的政企关系。 从这种认识出发，对于政企关系的处理，宜于在分类选择的基础上分类操作。对于分类操作来说，需要明确并树立如下两个重要的思想前提： 第一，资产权属关系的变化对于转变政府职能具有决定性的意义。这一点，长期来由于各种原因（包括某些非经济原因），或被回避，或被忽视。事实上，财产所有权关系作为生产关系的基础，也同时是各种类型的社会行为的最基本的依据。在社会上的资产没有多到只要想取就可予之的“充分涌流”的地步，有限的社会资产仍然分属于不同的经济活动主体并同它们的（经济的、非经济的）利益直接相关时，资产权的性质、特点就必须决定各经济活动主体行为的范围、特点及方式。对于由非资产关系导致的政府对企业管理与干预的职能一般伸缩性较大，是可以规范、减免或改变形式的，而资产关系产生的政府管理职能具有“刚性”。这种“刚性”即便在所有权和经营权分离的条件下也不会“疲软”（从近几年在美国发生的一连串的大企业董事会罢免权力很大的总经理的事件中可以看的很清楚）。这种干预权，资产所有者不能放弃，也不会放弃。因此，要真正实现政企分开，必须在资产权属关系的调整上做文章，否则，决难政企分开。这不仅仅是理论的逻辑，也已经为这些年的实践所证明。
