我国传统工业管理体制是旧体制的核心和主要组成部分。长期以来我们对这个旧体制的认识一直停留在表象阶段，并形成了传统的观念。每当人们提到它的时候，就自然地认为那是一个僵化的、高度集中的大一统的计划经济模式，是苏联模式在中国的翻版，而且人们又总是把它作为一个既定前提来构筑自己的观点和理论。这样就把旧体制的性质、构成及其运作机构看成一个“黑匣”，其结果是阻挡了人们对旧体制的深入研究。事实上它同人们的成见有着很大的区别。现在我们重新对其进行研究，不仅可以纠正人们长期形成的偏见，而且通过揭示它的本来面目，用以说明中国后来推行的经济改革为什么能够顺利进行的体制原因，和研究包括未来的整个改革过程的性质和变迁的路径。 一、历史背景概述 如果我们翻开历史，就不难看到旧体制的形成是一个突发和渐变相结合的过程，是不断地协调、平衡和处置工业经济中各种不同利益主体之间关系的结果。由于建国初期我国工业经济中特殊的利益主体结构和政治经济环境，决定了工业管理体制的大致框架和结构，从而确定了这种体制的基本性质。 我国工业管理体制开始形成于新中国建立前后。尽管早在建国以前，我党在革命根据地就创办各类公营工厂，也开始对解放区的私营经济进行管理，但根据地和解放区的割据局面及其不稳定性，很难形成一个统一的工业管理体制。到了解放战争的末期，随着国民党的败退，我解放区的面积迅速扩大并连成一片，全国解放指日可待。根据地、解放区的国有经济、私营经济如何管理，新没收的官僚资本企业如何管理等就成了迫切需要解决的问题。在这种形势下，我国工业管理体制的雏形开始产生，并在建国后不久形成基本框架。尔后经过“一五”时期得以完善。直到改革开放前，这个机制几经变动，但基本没有本质的变化。经济体制改革以来，工业管理体制逐步向新体制转轨，在各方面都发生了深刻的变化。传统工业管理体制的内涵是什么、它的内部构造和运作机理如何、其性质如何规定了这种体制的变化轨程以及它是如何影响现有工业管理体制改革的性质和路径等诸方面问题，都需要深入研究。 二、形成、变迁与改革 我们认为传统工业管理体制大致由中央政府、地方政府、中央主管工业部门及其所属“国营企业”、以及曾存在过的私营企业和它们之间形成的相互关系构成。首先让我们分别对它们进行一番研究。 1.中央与地方的经济关系。“中央”主要指中央政府的工业主管部门，“地方”主要指各级地方政府部门。早在民主革命时期，由于战争的原因，根据地和解放区与中央长期各自独立，不可能形成统一的经济管理包括工业管理的体制，而基本上是分地区自治，各个根据地和解放区都发行自己的货币、举办实业，基本上是独立的经济区域。另一方面，国民党统治时期的地方自治体制，新中国在建立自己的新体制时并没有完全抛弃，而是基本上继承。这两点是后来中华人民共和国经济发展过程中特殊的中央与地方关系的重要起因。依据这样的历史背景和实际情况，在建国前夕的1949年5月， 刘少奇在起草《中国人民革命军事委员会关于建立中央财政经济机构大纲（草案）》时，第一次初步设计了中央与地方在管理工业上的体制，提出在中央要设：“（7 ）中央燃料处，负责管理有关煤炭、石油及电力等事务。（8）中央金属处， 负责管理有关钢铁及有色金属与机械制造等事务，并管理军事工业与造船工业。有关基本化学工业及建筑材料工业之事物，亦归金属处管理之。（9）中央纺织处，负责管理有关棉、麻、毛、丝的纺织等事务。（10 ）中央工业处，负责管理除纺织工业以外的有关其他各种轻工业之事务。……地方财政经济机关负责管理中央与上级机关划归地方或委托地方管理之国家企业；（15）监督与协调由中央直接经营之当地国家企业”〔1〕，第一次对中央和地方在管理工业方面的权限做了划分。 新中国成立不久的1949年11月19日，中财委在《中财委会管理企业各处（将来各部）之待决问题》中进一步明确指出：“国营企业与地方企业如何划分？哪些应属国营？具下列条件者，应归国营：（1）影响国库收入， 对积累资本有重大意义者。（2）对人民生活有重大关系者。（3）目前规模小，但须大力发展者（如中国之毛纺）。此外凡产销范围是地方性的，均可划归地方。”〔2〕1950年3月，中央实行了统一财经的新体制，对企业也做了划分。一部分归中央各主管部管理，一部分归大区工业部门管理，另一部分归地方管理，初步构筑起一个中央、大区和地方三级管理的体制框架。事实上在统一管理和划拨企业的过程中，中央同地方是有矛盾的。其中比较突出的问题是中央管理工业各部在划拨企业时，将赚钱的厂子收回，留下的厂子多为赔钱的或很难经营的，不是缺原料便是没销路，地方对此意见很大。〔3 〕加之当时经济管理体制尚处于建立与形成时期，各区、省、市的地方政府仍然依据自身利益自我发展，招致了生产上的盲目性和无政府状态，极大地影响了全国工业的正常发展。为此，国务院不得不于1951年4月颁布了《关于1951 年国营工业生产建设的决定》，强调指出：“国营地方工业在发展中国经济中具有重要作用，必须采取积极发展的方针，鼓励各级地方政府经营工业的积极性。国营地方工业的经营方向是：（1）面向农村， 解决广大农民缺乏的生活资料与生产资料；（2）为国家企业加工， 成为国家企业得力助手；（3）主要利用当地的原料；（4）地方资力与人力能办到的中小型工业，特别是生产民用品的轻工业。”同时规定“地方工业的经营范围：（1）不在输电网内的独立发电厂；（2）小型矿山（小矿区）的经营；（3）制造农具及小五金的铁工厂；（4）建筑器材工业（如砖瓦窑、锯木厂等）；（5）纺织厂与针织厂；（6）民用被服业；（7 ）地方需要的食品工业；（8）造纸厂与印刷文具业；（9）制造日用品的化学工业；（10）地方性的公用事业及其他地方需要而中央尚难筹办的轻工业。”并且提出在生产设备、技术指导、银行贸易、上缴利润和政策等方面，中央应给地方更多的帮助。〔4〕到恢复时期结束， 中央同地方的在管理工业上的相互关系基本确立。从这个形成过程我们不难看到，地方各级政府从其形成起就存在着独立的自身利益。加上后来实行的财政地方包干体制，使全国的地方政府成为了大大小小的利益中心。 在尔后的几十年里，中央政府同地方在管理工业企业上曾有过几次较大的变动。由于在“一五”时期，工业管理体制更多地强调了向中央的集中，所以极大地影响了地方的利益和积极性，为此毛泽东于1956年4月25 日在中共中央政治局扩大会议上发表了著名的《论十大关系》的讲话，明确指出：“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”〔5〕于是在1958年， 同时为了配合“大跃进”的全民运动，调动“地方和企业的积极性”，中央决定改变“一五”时期形成的高度集中的工业管理体制，大规模地将原中央所属企业下放给地方。1958年6月2日，中共中央发出了《关于企业、事业单位和技术力量下放的规定》，要求“轻工业部门所属各企业、事业单位除四个特殊纸厂和一个钢网厂外全部下放。重工业部门所属各企业、事业单位大部下放，下放的单位约占全部的百分之六十至七十。各工业部门下放的单位和产值，除军工外，均占全部的百分之八十左右。”并规定下放工作必须在同月的15日内完成。这样，中央直接管理的1165个企事业单位，885个要下放，占总数的76%。〔6〕企业下放过猛所引起生产上的混乱和各地借机大上基建项目导致经济过热的后果迅速暴露出来，为此，国务院于1959年3 月发出了《关于调整若干个企业隶属关系的通知》，决定将有关全局性的34个企业由地方重新交归国务院有关部领导。4月，国务院又发出通知批准21个企业由地方交归国务院有关部领导， 24个企业原由地方管理改为地方和国务院有关部双重领导。从此， 中央又开始逐步上收企业的管理权。〔7〕1961 年进入国民经济大调整时期，又把下放地方的大部分企业陆续收归国务院有关部管理，而且上收的幅度超过了当年下放的幅度。据统计到1965年，包括中央各部在“大跃进”期间和以后新建的企业，各工业部所辖企业达到10533个。 中央各部直属企业的工业总产值占全国工业总产值的42.2%。值得提到的是，在上收企业时遇到了来自地方的抵制。六十年代初上收企业的一种做法是办托拉斯，即将国内同行业的企业组织起来协调生产和经营，这样，有一些原属地方的企业要被纳入到托拉斯来，有些地方出于自身利益的考虑采取了调工厂设备、人员以至将工厂改行转产等现象。〔8 〕通过地方政府的这些行为，我们可以看到，尽管在传统经济体制下，地方仍有如此强烈的利益动机，这种体制下的地方政府的性质就不难理解了。 “文化大革命”开始不久，在毛泽东的建议和推动下又发起了一场大规模的企业下放运动。1970年3月， 国务院颁发了《关于国务院工业交通各部直属企业下放地方管理的通知（草案）》，要求国务院各部在1970年把直属企、事业单位绝大部分下放地方管理，下放工作要在年内完成。到1976年，中央部属工业企业比1965年减少了8933个，仅有1600多个，在工业总产值中的比重由42.2%下降到6%。〔9〕这种交替进行的上收和下放，一方面反映了决策者在体制上的不同主张，深层原因是中央利益同地方利益较量的结果。
