所谓地方公共事务，是指涉及众多民众利益的事务。任何地方、任何时候都会存在大量的公共事务。这些事务能否解决？由谁解决？不仅可以反映地方政府的治理能力，而且可以看到解决者的担当精神和社会意识。 关于明清地方公共事务，此前学界已作了一些研究。郑振满认为，明代自正德、嘉靖年间以降，由于财政改革与财政危机的日益加深，福建地方政府的行政职能趋于萎缩，因而逐渐把各种地方公务移交给乡族集团，促成了基层社会的“自治化”倾向。①衷海燕以江西吉安府为例，认为明清时期，地方乡绅特别关注地方社会秩序的建设，热衷于参与各种地方公共事务。在办理各种地方公共事务的过程中，吉安府乡绅创建了形式多样的，以乡绅为主导的民间组织。各类地方教育组织往往演变成为地方公共事务管理中心。②翟岩在2011年的硕士论文中专门研究了清代江西建昌府的情况，也认为江西建昌府地方公共事务的修建模式，经历了由明末清初的官府修建，到清中叶的官绅合作修建，再到清末的士绅及家族独资修建或者合邑集体修建的演变过程。这一演变可以看出，建昌府公共事务修建的主导权经历了由官府向士绅阶层过渡的变化过程。③蒋威则着眼于清代的乡村塾师，认为他们是地方社会公共事务的积极参与者。④刘元则以清代湖北交通为例，探讨地方公共事务中的国家与社会，认为清前期是“官民合作”，官府处于强势地位。清中期以后，在地方事务中士绅力量强化，但同样要受到官府的监督和干预。⑤前贤的研究基本认为明清时期由于地方财政的匮乏，已无力解决地方公共事务，只能依靠地方士绅的力量。这一观点无可厚非，但并不全面，主要是忽视了商人的力量。明清时期，由于商品经济的空前繁荣，商人的力量日益壮大，他们往往成为解决地方公共事务的主要力量，徽商更是如此。 一、明清公共事务与地方政府的窘境 明清时期，随着经济的发展和人口的增加，地方尤其是州县级区域公共事务日渐增多，也日趋复杂。诸如征税、派役、治安、交通治理、水利兴修、人文教化、赈济灾荒等，这些地方公共事务都涉及众多民众的利益，理应得到重视和解决，更是作为“父母官”的州县官的重要职责。早在洪武九年，当时的平遥县训导叶伯巨在一份奏疏中就明确指出：“古之为郡守、县令，为民之师帅，则以正率下，导民善使，化成俗美者也。征赋、期会、狱讼、簿书，固其职也。”⑥清代县令的职责基本没有多少变化。“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综”。⑦《清朝通典》也这样规定：县官“掌一县之政令，平赋役，听治讼，兴教化，厉风俗，凡养老、祀神、贡士、读法，皆躬亲厥职，而勤理之。”⑧但是，文本规定和实际践行还是有相当差距的。县官一般都把关注力投向考核的“硬指标”，而对那些“软指标”而言，则是能推则推、能糊则糊了。难怪叶伯巨在疏中指出：“今之守令以户口、钱粮、簿书、狱讼为急务，至于农桑、学校，王政之本，乃视为虚文，而置之不问。”⑨地方官如果只以“户口、钱粮、簿书、狱讼为急务”，其他的公共事务必然置若罔闻了。这当然与地方官的修养、责任心有关，但也与地方财政有很大关系。 明清的地方财政尤其是州县级财政简直到了非常可怜、几等儿戏的程度。明清各县应缴纳的税粮和赋役加上其他杂项收入，构成地方财政总收入。一般分为两部分，一部分为“起运”，另一部分为“存留”。按乾隆《大清会典则例》卷三十六《户部》解释：“州县经征钱粮运解布政司，候部拨，曰起运”，“州县经征钱粮扣留本地，支给经费，曰存留”。也就是说“起运”是缴给中央的部分，“存留”是留给地方的部分。两者的比例如何呢？无论是明代还是清代，“起运”在很多省都是大于“存留”。就明代而言，据梁方仲先生《中国历代户口、田地、田赋统计》书中乙表56《明万历六年分区起运存留米麦数及其百分比》，江西与南直隶起运比例最高，分别为86.15%和82.96%；浙江67.22%、山东60.70%、北直隶63.64%、河南63.81%；湖广、四川、福建、山西、广东为30%-40%；陕西、广西、云南、贵州则无起运，全部存留地方。陈支平也认为在明代嘉靖、万历年间，全国各地的存留数约占田赋总收入的40%。⑩到了清代，地方上的“存留”就更少了。据梁方仲统计，康熙二十四年（1685），各地平均存留占国家财政收入的22.18%，雍正二年（1724）为23.21%，乾隆十八年（1753）为21.23%，嘉庆年间为18.44%，光绪年间为14.35%。(11) 为了使大家更有一个直观的认识，我们以同治三年（1864）安徽省徽州黟县为例。这一年黟县的存留银只有不到2000两的银子，但是这些银子可不是县官能够任意开支的，可以说它是所有刚性支出的总和，且看下页表1。 从表1可知，黟县留存的银两，如果全部按表开支，完全是入不敷出。幸好有几项开支奉命停支，但所剩也是寥寥无几。其他各县的财政状况与黟县也差不多。在这种情况下，地方上的一些公共事务，官员要么熟视无睹、置若罔闻，要么无可奈何、一推了之。 以徽州为例，徽州处于万山丛中，水利是极重要的大事。为了灌溉和航运之需，往往需要筑坝拦水。歙县渔梁坝就是这样：“郡南三里丰乐、富资、布射、扬之诸水皆汇于此，又泻而不潴。宋嘉定中谓宜为梁以缓水势，郡守宋济始聚石立栅，顾遇霖潦辄败。太守袁甫议易以石，请于朝，役未及兴而迁。绍定三年，袁复指挥江东乃檄催官赵希想督其事，伐山取材，分眉石、算石、囊石为三等，坚致完固而渔梁报成。”(12)可知从宋代开始就筑坝拦水，给一方百姓带来极大利益。随着时间的推移，渔梁坝“递倾递复，一郡之兴坏，亦往往随之”。到了明代，由于地方经费问题，渔梁坝屡筑屡圯。清顺治十六年，巡抚卫贞元深知此坝关乎四方百姓利益，于是向朝廷上疏，“称府南垒石阻流曰渔梁，宋明咸出官钱加筑，相传水厚则徽盛，水浅则徽耗，今已颓废，不可不议修筑”。“部议上，奉旨俞允。”既然皇帝已“俞允”出官钱筑坝，岂非好事？然而，“三十余年矣，而未果行”。(13)皇帝谕旨竟成一纸空文，最后不得不由商人捐资修坝。
