中图分类号：G526 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2021)06-0111-07 DOI：10.14138/j.1001-4519.2021.06.011107 加强和改进教育行政执法工作，是当前教育系统落实全面依法治国基本方略、推进依法治教的必然要求。作为新时代深化教育行政执法体制改革的纲领性文件，教育部《关于加强教育行政执法工作的意见》(教政法[2019]17号)明确提出，“积极推进教育领域综合执法，结合教育特点和地方实际，探索将部分涉及面广、影响面大的执法事项纳入地方政府综合执法范畴，落实乡镇、街道责任，建立网格化监管体制”。可以预见，推进综合执法改革，进一步提升教育行政执法的跨部门协同水平，将成为教育行政执法体制改革的重要发展趋势。总体而言，教育领域的综合执法改革当前尚处于研究论证与局部试点阶段。本文以教育行政执法跨部门协同效能的发生机理作为分析框架，聚焦若干先行探索地区教育综合行政执法改革的具体实践及面临的现实挑战，对进一步完善教育综合行政执法制度设计，更好发挥教育综合行政执法制度效能展开若干思考。 一、教育综合行政执法改革：提升教育行政执法跨部门协同水平的新探索 当前，我国行政体制改革开始发生由结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构向强化政府部门内部协同合作的转变。①与此同时，我国行政执法体系与执法能力建设也正在经历由以依靠规模扩张为主的粗放式发展模式向以优化执法资源配置、提高执法效能为主的集约化发展模式转变。行政执法体制改革呈现出明显的综合化和属地化趋势。②在此背景下，近年来的教育行政执法体制改革，将提升教育行政执法协同性作为重要价值取向，特别注重加强教育行政系统与外部行政系统之间的跨部门协同，着力改变教育行政执法中部门“单兵作战”的不利局面，确保来自外部的关键执法资源支持，努力实现教育行政系统内外部在行政执法资源方面高效且低成本的整合。改革实践中，若干教育行政执法体制改革试点单位和改革先行地区十分重视教育行政执法的跨部门协同问题，大体形成了联合执法、综合执法两种跨部门协同方式，并呈现出由联合执法向综合执法迭代升级的发展趋势。 所谓“联合执法”，是多个领域的行政部门对于同一执法事项依据各自的行政执法权和就职权重叠交叉的特定执法事项，协商一致共同开展执法工作，是在行政执法权分散配置的前提下多部门在行动层面的协同。作为一种重要的教育行政执法跨部门协同方式，“联合执法”这一表述多次出现在相关政策文件之中。联合执法改革打破了长期以来教育行政部门“单打独斗”的局面，在一定程度上缓解了教育行政执法需求增长与教育行政执法能力不足之间的矛盾。但是，仍有一些影响联合执法效果的突出问题需要破解：第一，由于联合执法涉及的部门较多，内部组织结构十分复杂，且尚未建立行政程序法意义上的部门间行政协助制度，行政部门并不承担协助其他部门的法定义务，这导致部门之间协同的随意性较强，需要通过上级领导召开联席会议的形式进行统筹协调，才能确定牵头部门和参与部门的各自分工。第二，不同于牵头部门，各参与部门履行的是自身的“边缘使命”，往往出于部门利益的考虑存在“搭便车”的思想，寄希望于牵头部门，在联合执法时执法积极性不高。第三，联合执法往往只有在遇到重大事件或需要开展专项治理等执法时才会启动，一事一协调，一次一协调，协调成本高，且运动式执法问题突出，短时间内凝聚的执法合力难以常态化。针对联合执法暴露出的问题与不足，综合行政执法改革呼之欲出。③ 所谓“综合执法”，是指为了解决多头执法、职责不清、权责配置失衡等问题，依法将原本由两个或两个以上行政机关分别行使的行政处罚权，以及与此相关的行政检查权、行政强制权等权力划归为一个行政机关集中统一行使的制度安排。例如，上海市于2019年底出台了《关于加强本市培训机构管理促进培训市场健康发展的意见》和《上海市培训机构监督管理办法》(简称“一意见一办法”)，将原本由本市教育、人力资源社会保障、文化旅游、体育、科技、卫生健康等部门依法行使的涉及培训市场的有关行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权(包括行政处罚案件的立案、调查、处罚等)划归市场监管部门集中行使。又如，北京市为切实提升教育行政执法能力，落实教育行政执法责任，自2020年11月起以《划入市场监管部门行使的行政执法权力事项目录》为依据，将全部原本由教育行政部门行使的行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制权划转到市场监管部门集中行使。 相比于联合执法，综合执法的优势在于，通过稳定性的制度规范将目的相关或功能互补的多种行政执法权集中划转由综合执法部门统一行使，将联合执法框架下多个行政执法部门的外部协同成本内部化，有助于避免非制度性因素对于跨部门协同效果的影响。相比于联合执法，综合执法模式下的跨部门协同已经从行动层面深入至权力和组织层面，其协同效果生成的稳定性等方面具有明显优势，更加有助于破解教育行政执法资源配置的分散性与整合成本高两大难题。教育综合行政执法改革就是要从政府机构整体性和行政协同的角度解决教育行政权责在不同领域、不同层级政府部门之间的配置问题，将原本由教育行政部门承担的行政执法任务与权责加以分解，并根据各关联行政部门的业务性质与行政能力进行优化配置，充分利用不同领域、不同层级行政部门既有的行政执法资源存量，努力实现执法权责与执法能力之间的匹配，寻求整体政府意义上跨行政领域、跨行政层级的权、责、能相统一。④可以说，相比于联合执法，教育综合行政执法改革是提升教育行政执法跨部门协同水平的新探索。 二、行政执法资源要素整合不充分制约改革效能 协同学理论认为，协同是系统内部各要素或各子系统相互作用和有机整合的过程。⑤作为一种重要的教育行政执法跨部门协同方式，教育综合行政执法改革的实质就是要通过体制变革实现类型多样、高度稀缺且分散配置的行政执法资源的跨部门高效整合。北京市、上海市、广东深圳市、浙江义乌市等教育综合行政执法改革先行地区均力图实现对行政权力、行动能力、专业知识、信息四种主要行政执法资源的深度整合。但从实际效果来看，除了通过调整教育行政权责清单实现行政权力层面的整合之外，其余三种行政执法资源的整合尚不充分，制约了教育综合行政执法制度效能的充分发挥。
