中图分类号：G510；G53.712 文献标识码：A 文章编号：1671-1610(2021)05-0034-13 1978年12月26日，中国向美国派出52名公费留学人员，这不仅掀起了近代以来留学生赴美的第四次高潮，更是拉开了新中国改革开放和中美全面交流的序幕。此后，赴美留学生①规模逐渐扩大。据美国《门户开放》(Open Doors)报告，2019-2020年中国在美留学人数高达372，532人。[1]中国已连续11年成为美国最大的留学生生源国，中国赴美留学生约占美国国际留学生总数的35％。2017年特朗普(Donald J.Trump)执政以来，先后出台一系列对华“新政”，对华教育政策即是其中之一。在拜登政府已现“特朗普主义”端倪之际，有必要梳理对华教育政策突变产生的背景，采取的措施，评估对中国的影响，尤其是在逆全球化和反华势力盛行之际，借此着力改革中国教育体制机制弊端，更好地开展对外教育交流。为了避免因政府更迭导致教育政策分析的割裂，客观演示美国政府在教育资源配置中扮演的角色，全面分析影响教育政策突变的因素，本文以系统论分段联系的循环模型为分析框架。这一框架最大的优点在于“促成了对于正在各个阶段起作用的大范围的不同因素的分析”[2]344。该模型不仅注意到子过程的细节运行，而且考虑了整个过程的抽象模式，受三层因素综合影响。三因素包括宏观的历史环境(历史文化、民族社会、国际关系、社会舆论)、中观的政策循环(制定、执行、评估、反馈)和微观的操作过程(制定主体、配置工具、作用客体)。 一、对华教育政策突变的形成背景 对外教育政策既是整合与表达利益攸关者的价值工具，也是服务国家发展大局的战略性政治措施，其形成与制定是内外交互博弈下的政策性工具。特朗普将大国竞争与博弈作为威胁国家安全的首要因素，而美国的自身实力和国际影响力呈现相对下降之势迫使其不得不在世界范围内开始战略收缩。他认为：“全球主义毁坏了美国工人阶级，创造了亚洲中产阶级……而陷美国于贫困。”[3]美国并非全球化的受益者而是受害者，“只有采取19世纪曾使西方发展起来的保护主义才能使美国产生伟大繁荣和力量”[4]。因而，特朗普政府采取了与奥巴马政府不同的单边主义和功利主义政策。 (一)反华势力新旧合流 历史上，华人在美国西部开发中发挥了重要作用。但是，随着1873年经济危机来袭，加州种族主义者将矛头对准华人，毫无理由地认为他们“是美国社会与道德的一大祸害，是社会颜面上的疥癣，是国家肌体上的脓疮”[5]，进而引起全国性的排华事件爆发。美国国会(United States Congress)于1882年通过历史上唯一针对特定种族的《排华法案》及一系列相关法案，标志着排华正式得到官方认可。1943年，虽然罗斯福(Franklin Roosevelt)总统将该法案废除，但是，更多的是基于战争中的政治考量，排华阴云一直笼罩于美国社会。现如今，随着中美在相关领域争端持续升温，加上极少数政客对新冠疫情抹黑“甩锅”，反华氛围日渐浓厚，新旧反华势力逐渐合流，进而形成“超越党派”“全社会性”的对华负面认知。据2020年皮尤研究中心(Pew Research Center)的调查显示[6]： 亲共和党群体的对华负面看法达创历史的72％新高，亲民主党群体则首次突破50％，达到62％。66％的民众对华持负面看法，创该调查2005年以来的最高纪录。 麦卡锡主义的死灰复燃令对华教育政策蒙上了一层政治阴霾。 (二)配合制华战略目标 随着经济的持续快速发展和综合国力的不断提高，中国的国际地位和影响力日益提升，逐渐接近世界舞台中心，对美国自冷战结束以来形成的“一超独霸”地位构成巨大挑战。此外，由于两国价值观念、意识形态和政治制度的根本区别，加之作为东方文明发源地和西方文明聚集地，让跌入“修昔底德陷阱”的中美关系更为尖锐复杂。2017年12月，特朗普政府发布《国家安全战略》，报告将中国界定为“挑战美国主导国际秩序的修正主义大国和战略竞争对手”[7]。随后陆续发布的《2018年国家防务战略》和《2018年核态势评估》也如出一辙。这不仅是自20世纪70年代中美关系正常化以来，在国家战略层面首次将二者关系定义为竞争大于合作，更是将中国取代俄罗斯视为威胁美国国家利益和安全的最大对手。随着国家战略的转变，美国先后在贸易、科技、金融、军事、港台、疆藏等一系列领域向中国极限施压，而对华教育政策则是全面遏制中国发展链条上的重要一环，也是试图与中国脱钩的关键步骤。 (三)特朗普政府对华留学生的“差异化”认知 美国经济自次贷危机中逐渐复苏，但是，增长动力严重不足，产业空心化日益加剧，社会群体就业困难。对此，特朗普提出一系列“美国优先”[8]的主张，如“雇美国人，买美国货”[9]“让制造业回流”[10]。与奥巴马政府秉持发展留学教育以维持美国经济长期繁荣的观念不同，特朗普政府认为应驱逐规模庞大的国际学生尤其是勤劳、廉价、聪明的中国留学生，认为是留学生抢走了美国人的工作岗位，拉低了工资水平，增加了安全威胁。特别是“中国制造2025倡议，明确提出中国从外国人手中夺走国内和国际市场份额的目标”[11]对美国人就业有较大影响。由于美国在科学、技术、工程和数学(Science,Technology,Engineering,Mathematics，STEM)等相关领域的实力遥遥领先和高薪待遇，这些专业成为赴美留学生的首选专业。“2019年在美攻读STEM专业的中国留学生占47.7％，高达17万之众，仅次于印度居世界第二位”[12]。保持科学、技术、工程和数学领域领先一贯被美国认为是维持国家科技竞争力的关键。为了遏制中国高科技和高端制造业快速崛起给美国科技霸权带来的威胁，特朗普政府毫无根据地指责中国留学人员以“人海战术”，通过军民融合战略窃取美国的高科技机密，甚至毫无根据含沙射影地宣称，“来自这个国家的留学生几乎都是间谍”[13]。这势必挫伤中国学生赴美留学的意愿和积极性。
