中图分类号：F752.8 文献标识码：A 文章编号：1001-9952(2021)01-0124-12 DOI：10.16538/j.cnki.jfe.20200815.202 一、引言 “金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。……金融活，经济活；金融稳，经济稳”。①“守住不发生系统性金融风险的底线”是当前中国三大攻坚战的任务之一。如何防范和化解金融风险，成为当前中国的重要命题。习近平主席自2017年以来多次强调要打好防范化解金融风险的攻坚战，推动我国金融业的健康发展。而在金融系统中，商业银行处于最核心地位，如何保障好银行业的安全和稳定发展就成为抑制金融风险中的重中之重；而要做好银行业的风险管理，不仅要吸收国外的先进做法，还需从历史上吸取银行风险管理的经验与教训。 近代中国银行监管体系已引起学术界关注，已有成果大多集中在近代银行监管制度演进及其评价、银行公会的监督内容与实践上，且大多停留在史实和制度层面，而对两者关系的研究较少。吴景平(2001)认为20世纪30年代，南京民国政府在银行监管领域发布了诸多法律法规，以求实现金融法制约束和管理，银行则在风险管理等方面与其博弈；周春英(2008)认为对于金融法规和金融体系而言，安全和效率是最重要的评价准则，而近代以来的中国政府，尤以南京国民政府为典型代表，虽建立了中国金融法律体系，但在监管中频频更易，仅服务于政治，挫伤了金融业，对市场造成伤害；兰日旭(2013)认为近代中国的银行制度发展是具有超前性的，而银行制度变化的动力是以政府对银行基于权利的强弱为转移的，适应了以“官”为导向的企业演进规律，体现出政府制度对银行(包括风险管理)具有较大影响力；易棉阳(2014)认为近代中国金融监管始于20世纪初期，但1927年之前基本处于极弱监管状态，1927年以后，南京国民政府强控制，使金融业走上了政府垄断的道路，而无论是晚清政府和北京政府对金融业法律监管的严重缺位还是南京国民政府强控制下的财政金融不分，都会使银行业经营混乱、挤兑等风险频发；郑成林(2009)认为，上海银行公会从成立伊始便以制度和规则为基础，参与整个银行业制度建设和监督管理，甚至承担了中央银行的部分职能，加强了各个会员银行的合作与制约，提升了整个银行业的风险控制水平，在近代中国监管领域发挥了重要作用，推动了整个监管体系的建设。总体而言，很多研究以监管制度、监管体系为核心，探究了银行制度、行业发展等内容，而基于政府与银行公会视角的银行监管体系研究则极为鲜见。 银行监管体系主要是指对银行组织实施监督管理，确保其合法、稳健运行的主体、客体和中介，主要包括相应的监管法律法规、监管机构和银行公会等。晚清时期，政府监管初步建立，银行公会还未成立，整体监管是实质性缺失的。北洋政府时期，中国银行业的监管主要是以银行公会为主导，政府监管无论在监管强制力还是监管效果上都十分羸弱，基本流于形式。南京国民政府以后，特别是“白银危机”出现后，政府加大了对商业银行的管控，对银行公会进行了整顿和控制，逐步形成以政府监管为主导而银行公会作用日益弱化的监管格局(洪葭管，1988)。究其效果，近代中国银行监管体系在变迁过程中逐步完善和发展，对彼时银行业的进步起到了重要促进作用，然而彼时银行业的风潮频发及高倒闭率则说明政府监管的整体效果并不尽如人意。本文以政府与银行公会为视角，通过探究银行监管体系变化以及政府监管与银行公会的关系，梳理银行监管体系的变迁特点及其对彼时中国银行业发展的影响，试图弥补当前基于政府与银行公会视角的银行监管体系研究的不足，为当前的金融风险防范提供镜鉴。 二、中国近代银行监管机构演进 自中国通商银行成立(1897)起，其后的一段时间内，我国银行业都缺乏相应的监管措施。1908年《银行通行则例》的颁布，标志着近代中国银行监管的发端，其后围绕法律制度体系，对监管主体、客体及其监管内容不断优化更新。依据法律规定，近代中国银行的监管机构同样经历了度支部、财政部、金融监理局、中央银行等主体的更替和变化，其监管内容同样经历了较大变动。 (一)晚清时期(1897-1911年)：确立度支部的监管主体地位，建立“四审一罚”的监管制度 1908年，随着《银行通行则例》的颁布，清政府度支部依法对商业银行进行监管，建立“四审一罚”的监管制度，负责对开歇业、纸币发行、定期报告、组织变更等业务进行审核，并对违法行为进行处罚，②首次明确了执法权和管辖权。同时，度支部还承担了控制印钞权、法定存款准备金制度等方面的中央银行职能。在控制印钞权方面，度支部通过主理大清银行，直接控制印钞权，从而进行全国经济调控。大清银行成立于1908年，原名为户部银行，其主要业务包括代理国库、发行货币等，业务职能具有中央银行性质(李桂花，2001)。度支部在股本扩大、纸币发行、人员任免、分支机构设立等方面对大清银行行使管辖权，实际控制了印钞权。法定存款准备金方面，《储蓄银行则例》规定“应于每年结账之时，核算存款总额四分之一，将现银或国债票、地方公债及确实可靠之各种公司股票，存于就近大清银行或其他殷实银行，以为付还储蓄存款之担保，并取具存据呈报度支部或该地方官核验”。《通用银钱票暂行章程》则进一步明确“发行纸币必须有现金4/10作为准备”。度支部作为银行业的监管负责机构，对银行存款之准备进行监督管理。
