监察权是不同政府体系中的重要构成，确切来讲，“监察在政治功能和政治机构中早已成为必不可少的治道和治具”①。监察权的历史揭示了关于塑造合理化政治结构的实践历程，这一历程中既包含了对政治经验中合理性成就的继承规抚，又包含了不同历史条件下的因时创新。伴随着国家监察体制改革各项举措的稳步推进，通过中国历史宪制思维的自我理解，从历史政治学视角提炼出监察权传统蕴含的更具解释力的理论资源，是亟须应对的基源性课题。 政治文明与政治科学范式的多元性为监察权问题提供了更为复杂的学理场域。一方面，西方监察权理论及其宪制思想源流成了现代监察权理论的重要参照。在西方宪制传统中，有关“一切有权力的人都容易滥用权力”②，“对抗性结构”“制衡执政官”③的相关表述，确立了通过分权制衡对权力加以控制的立宪意志。这一宪制传统在现代理论体系包含了两个基本意向：西方政治理论家所关注的核心是通过分权和制衡实现对政府的控制，分权制衡成了象征自由和优良政体的重要标准。④另一方面，正如马汉宝(Herbert H.P.Ma)所说，“西方学者因为语言不同的困难，以及除他们本国政治政制之外，不很注意他国的政制，所以这个重要的中国监察机构，几乎完全没有为人所留意”⑤。虽然，中国具有自觉意识的政治理论体系日臻蓬勃，逐渐弥合了文化系统的隔膜，但中国传统监察权展现在政治体组织逻辑和行为模式中的诸多深层原理仍然有待诠释。由此观之，我们既要对中西宪制精神进行深入辨析，又要通过传统语境的现代转换填补学理沟通的时空距离，在传统政治的理论贡献与政治实践的实质进展之间搭建有效的关联。 监司：郡县制结构中的监察中层 若要将政治传统中的智识资源转化为应用于现代监察权建设的学理基础，需要注重一般性理论的提炼和制度的实践经验。这意味着，对于中国监察权传统的理解，必然要深入政治体系构造与运行的历史演示之中。 宋代监察权研究为我们提供了一个典型视角，尤其是聚焦于台谏制度的讨论，将监察权研究导入制度与实践相耦合的历史脉络之中，形成了对回应现实问题具有高度指示性的诸多原理。宋代台谏制度是塑造政治结构和影响秩序走向的重要制度构成，《宋史》以“立国之元气”⑥定位宋代政治结构中的台谏权，台谏制度研究在监察制度史、监察法制史、监察理论研究等方面取得的进展令人瞩目。首先，监察制度史研究以制度的历史沿革为基础，从台谏的选用、建制、事权和功能考察台谏制度的政治功能，以虞云国的《宋代台谏制度研究》、刁忠民的《宋代台谏制度研究》为代表⑦；其次，以张晋藩的《中国古代监察法制史》和盛洪的《宪政结构中的谏议制度及其现代意义》为例，依据台谏制度的法政内涵透视宋代的纪纲法程与士大夫精神的双重渊源，形成了监察权法政观念与制度形式的对照审视⑧；再次，钱穆先生着眼于元首与政府二分的分析框架对监察权传统中所蕴含的平衡和稳定政治结构的重要功能加以诠释，在《国史大纲》《中国历代政治得失》等著作中均对宋代台谏制度进行了重点论述⑨；另外，任锋立足治体论，阐发了宋代政治结构中君主、宰相与台谏相维相制的宪制功能⑩。显然，以台谏制度为视角，可透视中国监察权传统所包含的极为丰富的政治经验和学理资源，这也使得监察权传统所源生的对于政治正当性的立意和建立合宪政治的历史精神得以被重新认识。 宋代政治结构中的监察权包含了内外相维两个层面。所谓内外相维，即大一统政府体系中央与地方之间的建制关联与政治整合。在台谏制度之外，作为构造宋代中央与地方治理系统的监司制度所包含的重要治理功能未能得到揭示。吕中《大事记讲义》有载：“祖宗纲纪之所寄，大略有四：大臣总之，给舍正之，台谏察内，监司察外。”(11)纲纪是北宋政治构成所依据的根本性制度安排，其中核心建制之一是处于中央政府与地方州县之间的中层监察权。在吕中的论述中，与台谏制度相结合，监司制度是宋代在大国集权政治的历史条件下组织和维持政治体秩序的制度支撑。可见，“监司制度对于宋代政治立国的核心价值亟须正视，这意味着我们可能应将目前以(中央)台谏为中心的监察权考察适当调整为以监司为先行(基础)的立国宪制透视”(12)。这一论断启发我们应当更加重视监察权传统的经验观感与实践正当性，监司制度揭示出郡县制大一统政治体系通过监察权组织和维护中央与地方关系的建制传统，对于监司制度的理解需要深入到创设制度的法政立意和这一制度的实践逻辑之中。 吕中将监司论定为宋代“祖宗纪纲”，可见监司是宋代立国宪制的基础构成，理解这一论断需要把握监司在政治系统中的基本建制和制度功能。在政治结构上，平田茂树在讨论宋代“作为地方监察中心的路官问题”时提出，宋设立路为地方建制，采用“中央—路—州—县”的建制体系，但是，路一级所设置的监司的确不同于一般的行政建制而是表现为独特的监察属性，在这一层级“经常性地设置被总称为监司的若干长官，分别负责人事、警察、军事、财政等方面，肩负着结合州与中央政府的重要职责”。如其所述，路一级显然是居于中央政府与地方州县之间的中层建制，从空间来看，这一中层建制“实质上强化了立于州之上的大地域行政区特征”(13)，其重要功能在于衔接中央与地方。从制度功能上来看，监司主导的中层建制并非一个纯粹的行政建制，而是以监察权为基本属性，这个建制中层的监察单位囊括了地方治理的各个关键部门，在事权上体现了集中性。 叶适在《水心别集》中以《监司》专论： 州郡众而监司寡，谓州郡之事难尽察也，故置监司以察之。谓州郡之官难尽择也，故止于择监司亦足以寄之。……奉行法度者，州郡也；治其不奉行法度者，监司也。故监司者，操制州郡者也；使之操制州郡，则必无又从而操制之，此则今世所以置监司之体统当如是矣。(14) 从叶适的叙述可知，监司的主要功能在于监察州郡事务、选任州郡官员，贯彻法制与治理不法。依托于监司的监察权在功能上体现为一个行政、司法与监察的结合，在州郡的行政体系之上塑造了一个以监察属性为核心的治理中层对于地方实施“操制”。叶适认为监司的功能在于“操制州郡”，表明了监司的核心职权是对于州郡进行统筹和控制，“必无又从而操制之”，进一步强调了监司相对中央在州郡治理上具有一定程度的自主性。叶适在论证宋代治理规模时，尤重监司之体统，监司在稳定宋代治理格局上的重要性体现在保障州郡治理的精细化(“尽察”)，以及州郡在人事、法制和司法方面的统筹和监管。
