DOI:10.19512/j.cnki.issn2096-2088.2020.02.011 百年大计,教育为本。教育具有非常大的社会效益,人类社会需要通过教育不断培养社会需要的人才;教育是人类传承文明、培养年轻一代、创造美好生活的重要途径。由于教育所具有的强烈的正外部性,各个国家的政府都会在财政上对教育提供支持,于是支出多少、怎样支出、由谁支出等财政问题值得我们探讨和分析。 2012年,我国财政性教育经费首次达到了占GDP比例4%以上的目标,此后至2017年,教育支出以5.7%-10.7%的速度增长,并一直维持在GDP占比4%的水平以上,各地各级各类教育办学条件明显提升。然而,在各级各类教育事权和支出责任划分中,还存在着各级政府支出责任划分不合理,地方财政支出责任过大等问题,制约了各地教育事业发展。以张家口市为例,2011年至2013年间,市县财力形成的教育支出占张家口市教育支出的比例分别为79.86%、83.64%和82.18%,地方财政的教育支出责任偏重(尹宗明和李志伟,2015)。此外,教育支出中占比较大的人员经费责任完全在地方,上级出台的支持教育发展的新政策中央负担一部分后的资金缺口由地方财政补贴,以及一般以项目申报方式分配并要求地方财政配套导致了地方为获得专款,优先将自有基金用于满足配套要求而挤占其他项目支出的专项转移支付,在一定程度上加剧了地方,尤其是县一级政府的财政压力和负债。因此,为了减轻地方,尤其是县一级财政压力,合理高效地增加各地教育经费总量以支持教育事业发展,有必要对于事权与支出责任的划分问题进行研究和探讨。 事权与支出责任划分问题在财政中是一个普遍存在的问题,可以说“财政体制的核心是事权和财力配置”(财政科研协作课题组等,2015)。而党的十九大报告中所提出的“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”,则对事权与支出责任的划分提出了具体的目标:(1)权责清晰;(2)财力协调;(3)区域均衡。 本文对教育领域中财政上的事权与支出责任的划分问题从三个方面进行了文献综述和讨论,文章结构安排如下:第一部分为事权与支出责任的概念界定;第二部分为事权与支出责任的划分原则;第三部分介绍了财政体制改革的历史背景,并以教育领域为例提供事权与支出责任划分的解决方案。 一、事权与支出责任的概念界定 开宗明义,首先讨论事权、支出责任、财权和财力的概念。 刘剑文和侯卓(2017)认为,事权具有鲜明的公权力属性,理论上包括立法事权、行政事权和司法事权三维。现实中,行政事权在国家权力谱系中占比最大、与公众联系最紧,故而研讨重心向其倾斜。魏建国(2019)提出,“事权,与其说是权力,还不如说是职责,是与政府提供公共服务相关的一系列职责”,“事权是一个复合性的范畴”,教育事权应包括“提供”和“监管与调控”两大方面。孙克竞(2017)则认为,事权从政府行政的角度可以概括为各级政府基于不同的公共职能而应拥有的处理社会公共事务和经济事务的权力。而支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。浙江省财政厅课题组(2016)指出,事权是指一级政府在公共事务和服务中应当承担的任务和职责。由于经济体制、政治体制、地域特色等的不同,每个国家的政府职能既具有共性又各不相同。目前共识度最高的,就是在市场经济条件下,政府的主要职责是提供公共服务,相应地,政府的事权也就是政府在公共服务提供中承担的职责和义务。支出责任是一级政府实际承担、为满足和完成既定公共事务职责所拥有的支出保障义务。支出责任与事权相对应,政府事权的本质是公共服务职责,支出责任则是政府事权在财政支出上的体现,具体包括支出保障职责和支出管理职责。王国清和吕伟(2000)对事权、财权和财力进行了界定,首先根据公共产品的层次性理论确定了市场经济中各级政府事权划分的大致框架,并对财权进行了界定,认为从广义上看,财权可以理解为某一级政府所拥有的财政管理权限,包括财政收入权和支出权;在有些讨论的语境下专指财政收入权。如果说财权是从法律上理解,财权的核心是与征税权相适应,那么财力的核心就是征税能力,受到一级政府财政资源和财权的影响。他们在这篇文献中还指出,事权与财权理应具有一致性,但事权、财权与财力之间可能是不对称的,这种不对称既有地方与地方间的不对称,也有中央和地方间的不对称,基于各级客观存在的财力差异,应该完善转移支付制度,以实现各地区公共服务水平均等化。财政部干部教育中心(2017)认为,根据资金来源和使用权限的不同,财力可区分为“自有财力”“总财力”和“可用财力”,通常我们谈到的财力指的是总财力。“自有财力”是指在法律限定的财权内自行组织的财政收入,也就是人们常说的“本级财政收入”。总财力是指本级收入(即自有财力)加上上级转移支付、下级上激收入后的财政总收入。由于上级转移支付中存在具有限制用途的资金,可用财力则是指总财力中扣除那些具有规定用途、只能专款专用的资金后,政府可统筹安排使用的财政收入。财权和财力既有联系也有区别,拥有财权的政府,一般拥有相应的财力;但是拥有财力的政府却不一定拥有相应的财权。上一级政府由于具有调节下一级政府区域均衡的职责,往往会具有高于财力的财权。上一级政府通过转移支付等再分配活动提高下级政府财力,从而下级政府往往具有高于财权的财力。相对于事权,财权和财力是手段,是一个地方履行特定事权的基础。但受如区域间经济发展水平差异等因素的影响,财权很难与事权做到相匹配,财力却必须与事权相适应,因为一级政府承担的事权和支出责任,均需有相应的财力来保障。