治理已经成为国内外社会科学研究的重要概念，特别是在公共管理领域，国家治理相关问题已经成为最前沿、最重要的研究方向。近30年来，有关国家治理的文献发展迅速，可谓汗牛充栋。但是，对于国家治理的理解仍然众说纷纭，各执一端。欧美主流文献往往把治理界定为体现特定民主价值、强调多元共治的一种模式，并往往隐含了意识形态方面的假设，如果用这个思路来观察发展中国家和其他社会主义国家，有可能雾里看花，误差很大；如果用这个思路来指导发展中国家和社会主义国家，有可能南辕北辙，步入歧途。发达国家有其国家治理的历史与经验，发展中国家也有自己的国家治理历史与经验，国家治理理论需要综合考虑不同类型国家的经验，在特殊性的基础上发现普遍性。迄今为止，这还是社会科学工作者一个尚未完成的任务。 党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为中国全面深化改革的总目标，并开始在国家治理转型上做了大量工作。党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，试图全面回答在国家制度和国家治理体系上应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”，这为推动各方面制度更加成熟、更加定型明确了思路。实际上，《决定》不只是一个简单的政策文本，也是一个理论文本，它的重要性也体现在它采用的理论视角、理论逻辑和思维方法上。本文试图勾画一个理解国家治理的制度框架的粗略轮廓，并结合《决定》加以叙述，借以引发更多讨论。 一、国家治理的制度视角 国家治理可以有不同的视角。Sage出版社的《治理手册》包括了11种理论观点，比如政策网络、理性选择、组织理论、系统理论、政策工具理论等[1]，制度理论只是其中之一。Edward Elgar出版社的《治理理论手册》包括了21种理论分析模型[2]，制度理论也只是其中一种。毫无疑问，研究国家治理需要不同的理论视角，需要百花齐放，这是国家治理实践的丰富性的客观要求。不同理论视角之间是一个互相补充的关系。不过，从中国的实践来看，制度视角具有特别意义，有助于我们解决有关治理研究的一些争议问题。 国家治理体系可以看作是界定各类治理主体之间责权利关系的一套制度安排，而国家治理活动就是在这套制度之下各主体进行的活动。从这个意义上看，现代国家治理的首要任务就是要建立一套行之有效的制度体系，不是制定某一项具体的政策，也不是培育某一治理主体的治理能力。现代国家治理要求法治，要求基于各治理主体承认的制度安排，而不是基于人治，不是基于皇权、神权，或者全能的领导者。现代社会的复杂性和不确定性、不同群体之间利益和价值的多元性和冲突性、决策者理性的有限性，都决定了一个事实，即稳定有效的国家治理要依靠制度而不是个人英雄。无论是经济学中的新制度主义[3]，还是政治学中的新制度主义[4]，都把制度放在突出位置、优先位置。 制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度建设在中国共产党领导革命、建设和改革的各个历史阶段始终占据着重要地位。从建党、抗日战争、新中国成立、一直到改革开放，党和国家领导人都高度重视制度建设。党的历史就是以制度建设推动自身建设，进而推动中国发展的历史。1980年8月18日，邓小平同志在中央政治局扩大会议上发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，强调“我们党过去之所以发生各种错误，除了某些领导人的思想作风这个因素之外，更重要的还是制度方面的问题”。他把组织制度、工作制度放在异常重要的位置，明确指出：“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[5]长远来看，不同国家之间的竞争，不是领导者个人水平的竞争，而是国家治理体系和国家制度的竞争。 党的十八大以来，特别是党的十九大以来，中国把制度建设摆到更加突出的位置，提出了更高要求。习近平总书记在2013年“切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来”的讲话中提出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[6]90-99。从这个论述看，制度体系与国家治理之间一体两翼，相互协调、相互支撑、相互促进。党的十九届四中全会清晰描绘了中国特色社会主义的制度图谱，即到中国共产党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二○三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。 制度视角对于中国在现阶段进行国家治理转型尤为重要。我们仍处于社会主义初级阶段，发展仍然不平衡、不充分，同时面临着复杂多变的国际竞争环境，而我们在技术上、人力资源水平上总体落后于西方发达国家，只有靠制度优势才能获得后发优势。同时，治理转型要求我们采用新理念，打破旧格局，对各级政府工作人员提出了很高要求，是一个刀刃向内的改革过程，因此不能单纯依靠公共管理者的个体自觉性，更要发挥制度的杠杆作用和约束作用。我国反腐败工作几十年的经验说明，制度反腐是最重要的。习近平总书记在党的十九大报告中提出：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”[7]更多用制度治党、管权、治吏，更多靠制度推进改革，这是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
