建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，是国企改革改制的纲领。其中，产权清晰是其他许多工作的基础，推进产权制度改革确是当务之急。 在讨论“产权清晰”的时候先对“国有”加以辩析，也许是有益的。 两种“国有”概念：一种是全民所有，一种是政府所有，这“国有”不是那“国有” 在关于国企改革的讨论中，对于什么是“国有”，有两种理解，或者不如说客观上已经存在两种概念。出自不同概念的两种意见，看似都在讨论产权清晰和产权制度改革，实则有着完全不同的讨论方向和内容。 第一种概念，是从政治经济学的角度、所有制的角度来诠译“国有”。简言之，“国有”就是全民所有。就产权改革而言，一派意见（仅概括其大意）认为，国企产权虚置的根本原因在于“全民所有”的所有者权利是无从体现的，要想使产权清晰，就要搞股份制、民营化、私有化；此外，最能体现“全民”内涵的机构是全国人民代表大会，“国有”既然是全民所有，其“最终所有权”就应该归属全国人大；等等。另一派意见则针锋相对地提出：“一千个人所有，一万个人所有，产权都是清晰的，为什么全民所有的产权就不是清晰的？”（林毅夫《中国经济时报》）：总而言之，不存在产权不清的问题，根本没有进行产权改革的必要。 第二种概念，是从法学的角度、所有权的角度，来认识“国有”。简言之，“国有”就是政府所有。无论是马克思主义创始人那里的公有、社会所有，还是马克思主义继承人那里的全民所有、国家所有，在现阶段只能具体体现为政府所有（此处并不严谨，但就一般国企而言已足够了）。政府投资兴办企业并非中国专利，市场经济国家早已有之，现仍有之：为什么在它们那里没有出现产权虚置以及由此引出的一系列问题，而在我们这里却不得不作为一个重大课题来研究解决呢？这主要是因为在过去的计划体制下，我们没有把产权制度提高到应有的地位来加以认识。在出资者对企业拥有的各项权利中，长期以来一直有效实施（甚至过度实施）的是发展规划权、重大决策权、选择管理者权等，一直忽视而没有规范化的是资产所有权、资产受益权和资产处置权——在“国有”资本占统治地位的经济体制下，这几项权利被看作是不言而喻的、理所当然的，因而无需制度化。 现在要从计划向市场转轨，由产权虚置而派生的各种矛盾突出了、尖锐了，要解决或缓解这些矛盾，就必须把产权清晰置于改革的重要地位。产权清晰的要义是：明确“国有”资产所有者的代表机构及相应的责任、权利，通过改革体制和健全法制，奠定政企分开的基础：一方面，使得政府得以尽量减少对经营者的直接干预，同时又享有投资者的应有权益：另一方面，使得企业切实承担起对投资者的应尽职责，同时又具备市场经济中经营者的全部充要条件。至于是否以及如何搞股份制、民营化或私有化（这里不作价值判断），完全是第二层次的问题，是产权清晰之后的产权重组或产权转让问题，根本不是“产权清晰”的题中之义。 以上，第一种含义的“国有”，其侧重点实际上是生产关系，即生产资料所有者与劳动者的关系。第二种含义的“国有”，其侧重点是产权关系，即出资者对企业的占有关系。这“国有”不是那“国有”。这两个不同质的问题本来是可以分开讨论的。但是在相当多的著述中被扯到了一起来谈，这就不能不使“产权清晰”的概念本身也不那么清晰了。更严重的问题在于，混淆的概念有定型为法律用语的危险。无论是《国有企业财产监督管理条例》还是《中华人民共和国国有资产法（草案）》，开宗明义都提到国有企业财产（或国有资产）“属于全民所有即国家所有。国务院代表国家统一行使所有权……”这种合二而一的定义，其客观效果只能是延误产权改革。国资法迄今尚未获准通过，实乃万幸之事。 本文拟在上述第二种含义的基础上，对“国有”作更深入的概念定位。 地方所有不是“国有” 对于国有企业产权改革的项极域（借用网络术语）或称是最前位模式，存在着分级管理、分级代理、分级所有三种观点。有论者对这三种形式各自的利弊做过细致分析，并以“分级代理”作为合理选择，因为这一模式可解决“国家统一所有权”与市场主体多元化要求之间的矛盾。 如果“国家统一所有权”是一个不可逾越的理论障碍或法律界限，那么当然就不必再深入探计下去了；但是如前所述，这一措辞实际上是把所有制与所有权混为一谈的模糊用语，大有深究的必要。又如果“国家统一所有权”已经是现实存在，那么所要讨论的也只限于“分级所有是不是一种更合理的可选方案”；但是问题恰恰在于，几十万家国有企业由中央政府统一所有，这种所有权关系只是一种理念，事实上从来没有存在过（即使是在高度集权时期也有大量的地方国营企业），在向市场经济转轨之中、之后更不可能存在。是继续强化理念以维持一种并不存在的统一所有权，还是实事求是地确认实际存在的分级所有权并使其规范化、法制化，这是产权改革首当其冲所要解决的问题。 在市场经济国家，只要政府是分级的，那么财政税收就是分级的，政府资产及政府兴办的企业也必然是分级所有，国有企业仅指由中央政府（或联邦政府）兴办的企业。例如，日本的公有企业是指公共自治体（国家和地方）投资兴办的企业，其中只有由国家兴办、所管的公有企业才是国有企业。 从国内情况来看，首先，地方政府作为出资者，拥有对地方“国有”企业的全部权益，这已经是不争的事实；特别是在“国有”企业创造的增加值中，不仅应付利润由政府以出资者名义分级所有（这是国际上通行做法），而且连所得税也由作为出资者的政府分级所有（这恐怕是中国独有）。其次，分税制的成功改革已经确定了国税和地税的分级所有，地方政府用自己的财政收入投资兴办企业，为什么就会变成了中央政府所有？当一笔资产从流动形态变为固定形态之后，其所有者也就随之而变，这是产权不清晰的最明显的表现之一。
