改革开放以来户籍制度改革的历史考察和现实观照

      形成于20世纪50年代后期的户籍制度是我国特有的人口管理制度，也是改革开放40年来伴随我国经济体制改革过程中的若干重大问题之一。由于户籍本身被赋予了公民身份证明、公共福利附着等多重功能，改革开放40年来户籍制度改革带来的影响广泛而深远，不仅在宏观上影响着我国的城镇化和人口流动格局，而且在微观上也影响着居民的就业、教育和社会融入等多个方面，是一项与资源配置和利益分配密切相关的制度。可以说，户籍制度改革过去是、现在仍然是我国最重要的改革主题之一。

      一、改革开放40年户籍制度改革的发展历程

      改革开放以来，二元经济结构转换和市场经济体制构建是我国经济社会面临的两大重要改革方向[1]，在整个改革过程中，以人口迁移和户籍利益调整为逻辑主线的户籍制度改革也呈现出明显的阶段性特征[2]，并形成以下四个阶段。

      (一)计划经济框架下的二元户籍制度松动阶段(1978-1991年)

      改革开放前，为了防止农村人口继续大量外流控制大城市人口容量，同时保障城市基本生活品和最低社会福利的供给，中央采取了严格限制农民进城的二元户籍管理制度，并在很长一段时期维持了“严格限制城市劳动力盲目扩张，同时严格限制农村劳动力盲目外流”的局面。1978年12月党的十一届三中全会确立了改革开放的战略方向以来，城乡经济结构发生了深刻变化，一方面，农村家庭联产承包责任制的推广使得粮食产量大增，商品粮供应短缺的现象不复存在，农村劳动力也产生了大量剩余，另一方面，市场经济的发展尤其是工业的发展产生了对劳动力的大量需求。这两方面力量的共同作用使得政府对人口流动的态度由“堵”转变为“疏”[3]，政府开始逐步有限地解除限制农村劳动力流动的户籍制度约束。然而，由于对农产品的供给没有充分地把握，且担心城镇的容量，特别是对于大城市作为政治和行政中心发展的忧虑，人口的扩张和社会问题的加剧以及城市贫民问题，都成为当时中央政府和各级城市政府在城镇化决策中的阻力。在这样的背景下，户籍制度无法发生根本性的变化，所谓有限的政策性松动也局限于很小的范畴。这一时期的政策演变见表1。

      

      总体而言，这一阶段的户籍制度改革，通过允许部分专技人员“农转非”、允许农民自带口粮进城就业等，打破了过去严格的城乡二元割裂的制度安排，开始了一定程度的松动。然而，这一时期的户籍制度改革尚处于计划经济体制的框架下[1]。这一阶段的户籍制度改革整体上由于还处于计划经济体制框架下，更多是适应农村劳动力流动趋势的一种妥协式改革和局部性调整，实质上并未改变城乡居民的身份差异、社会地位和利益差异的制度区隔。可以说，这个时期的户籍制度改革只是在计划经济框架内的局部调整和松动。

      (二)向市场经济转轨下的二元户籍制度有限突破阶段(1992-2001年)

      1992年初邓小平南方讲话和同年秋党的十四大确定了社会主义市场经济体制的改革目标，由计划性经济体制向市场性经济体制转轨的速度明显加快，城乡劳动力市场也有了较快发展，一个重要的表现是，东南沿海劳动密集型产业的快速发展，开始吸纳大量农村和中西部地区的劳动力参与就业，由此形成了跨城乡、跨区域的“民工潮”现象。顺应这一劳动力市场扩大和规模流动的趋势，户籍制度改革也有了明显突破和进展，一系列阻碍劳动力流动的制度得到改革和调整，尤其是小城镇户籍管理制度改革全面推开[4]。这一时期的政策演变见表2。

      总的来看，这一时期的户籍制度改革主要实现了两个方面的突破：一是放开了农民进入小城镇落户的限制，并且可以享受与原城镇居民同等的福利条件；二是附加在户籍制度背后的社会福利逐渐得以剥离，如取消了近40年的“户粮挂钩”制度安排，这是向市场经济体制转轨的重要一步。然而，这一时期处于农村劳动力巨量供给的二元经济发展阶段[5]，由于担忧农村人口进城对城市居民就业的冲击，户籍制度难以得到较大突破。户籍限制放开主要局限于区县级城市和小城镇，大中城市的落户门槛依然很高[6]。全局来看，城乡二元福利体系仍然没有打破，城乡居民的社会福利仍有明显差异。

      

      (三)基本公共服务均等化制度构建阶段(2002-2011年)

      随着社会主义市场经济体系的逐步完善，农村劳动力进入城镇就业的一系列制度壁垒基本打通，并已实现了大规模的转移就业，构建城乡劳动力统一市场的阶段性政策目标已基本实现，与此同时，农民工要求改善福利条件、缩小与城镇居民社会福利差距的呼声愈加强烈。在这一背景下，户籍制度改革的政策重心也从促进农村劳动力的空间自由流动并构建城乡统一劳动力市场向构建基本公共服务均等化制度过渡。这一时期的政策演变见表3。

      总体而言，这一阶段的户籍制度改革开始特别强调城乡基本公共服务均等化，并围绕构建基本公共服务均等化的政策体系、逐步剥离户籍的社会福利功能为主要内容，户籍制度改革已经进入了消除城乡户籍利益差别的攻坚阶段[7]。2002年党的十六大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的重大制度安排、2004年党的十六届四中全会指出“今后要着力推进城乡公共服务均等化”、2007年党的十七大提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”等，都为后续户籍制度改革剥离城市户籍的附加功能、统筹城乡户籍一体化奠定了政策基础。然而，这一时期围绕统筹城乡户籍利益的实践进展相对较为缓慢，城市户籍的附加福利功能仍然存在，农民实质上很难获得与城市居民同等待遇。