新时代中国城市最低生活保障制度优化路径：提升标准与精准识别

      中国从20世纪90年代起开始了城市反贫困行动，经过20多年的发展，建立了以城市居民最低生活保障制度为基础的城市社会救助体系，在城市反贫困行动中发挥了重要的作用。但是，近年来城市低保对象快速减少，对此现象应该加以认真分析。本文拟通过相关数据分析城市低保对象快速减少的原因，分析其影响，并探究在低保对象快速减少背景下城市社会救助和反贫困行动体系的发展方向。

      一、当前中国城市低保对象快速减少现象

      我国城市低保制度在全国范围内始建于20世纪90年代后期。在制度建立的初期，城市低保对象的人数并不多。1998年全国城市低保对象只有184.1万人，①占城市人口的比例很低。当时并不是城市贫困家庭少，而是低保标准偏低，并且各地在低保对象识别过程中广泛采用了“应得收入”等方法，导致能够进入低保对象范围的人数很少。其背后深层次的原因是低保制度的资金由地方政府负责，而许多地方政府因为财力有限或对低保制度的重视不足而导致其不愿意扩大低保对象规模。

      针对当时低保制度运行中的这些情况，党中央、国务院从2000年开始强调要扩大低保覆盖面，并且由中央财政出资，支持财政能力较弱的地方政府。在民政部的部署推动下，地方政府推动低保制度发展的动力被激发了起来。在2000年当年城市低保获得者就上升到402.6万人，并在2001年和2002年连续两年翻番或接近翻番，到2002年增长到了2064.7万人。此后，全国城市低保对象一直保持在2000多万人的水平，并在2009年达到2345.6万人的高峰，占城市常住人口的比例达到3.6%。城市低保对象规模在2009年达到高峰后，从2010年开始逐年下降，并且在2013年以后呈现快速下降趋势。到2017年全国城市低保对象人数下降到1264万人，占城镇常住人口的比例下降到1.6%。进入2018年后，城市低保对象继续下降，2018年10月城市低保对象已经降到了1051.3万人。②城市低保制度建立以来全国城市低保对象变动情况见图1。

      

      图1 城市低保制度建立以来全国城市低保对象变动情况(1998-2018)

      资料来源：历年民政部《民政事业发展统计公报(1998-2009)》和《社会服务发展统计公报(2010-2017)》，民政部官网：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/?。

      图1展示了全国城市低保制度建立以来低保对象变化的情况。从中可以看到我国城市低保制度建立以来低保对象规模的两次重要变化情况。一次是从2000年到2002年的跳跃式剧增，这主要是当时中央要求低保扩面的政策及中央财政对低保投入的政策带来的。当时城市中确实存在许多困难家庭，但当时地方政府在低保方面的投入力度不够，没有做到“应保尽保”，而中央要求低保扩面的政策发布和实施以后很快就扭转了局面。此后十多年低保制度在城市反贫困中发挥了重要作用，这说明中央当时扩大低保覆盖面的决策是正确的。低保对象规模另一个重要的变化就是从2010年以来低保规模的逐年减少和最近5年来的快速减少。后一种变化的原因和影响则比较复杂，需要加以认真分析。

      二、当前中国城市低保对象快速减少的原因

      近年来城市低保对象快速下降的情况要从多个方面去寻找原因。城市低保对象快速减少是由新增低保人数减少和低保对象退出增多两个方面共同导致的，因此应该分析导致低保对象退出和申请人数减少或申请不成功的原因。低保制度是根据家庭人均收入、人均财产拥有等标准去确定其对象的。由于家庭人均收入和财产等方面的情况是处在变动之中，因此在正常情况下低保对象的规模应该是由低保标准和低保对象家庭的实际收入及财产的动态变化共同决定的。在标准不变的情况下，低保家庭人均收入的普遍增加会使许多低保对象退出低保，从而使低保对象减少。同样的情况也会发生在低保申请者身上。

      近年来，我国城市经济发展和城镇居民人均收入的增加，确实带动了低保家庭和低收入家庭人均收入的增加。一些调查发现，③近年来城市低保家庭中确有一部分人因各种原因而提高了家庭收入，从而退出了低保。他们退出低保的直接原因包括家庭主要劳动力找到工作和收入提高而使家庭收入增加；城市养老保险的普及，使一些低收入家庭的老年人可以获得养老保险待遇，因而提高了家庭收入；还有一些家庭是由于子女长大成人就业后增加了家庭收入或降低了家庭负担的人口数。在低保申请成功者减少方面，目前缺乏对城市中申请过低保但未成功家庭的系统资料，但根据推断，低收入者不愿意申请或申请低保不成功的直接原因应该与低保退出的原因大致相同。

      但是，仅靠低保对象及低保申请者或潜在申请者收入的有限提高并不能解释近年来低保对象快速减少的现象。因为获得和保持低保待遇是由家庭人均收入及财产水平和低保标准共同决定的。因此，应该将低保对象和潜在低保对象的收入变动情况与低保标准的变动情况结合起来分析。低保标准对低保对象的规模有直接影响，我国目前城市低保对象数量少，最主要的直接原因是各地的低保标准偏低。但是，城市低保标准偏低的状况过去长期存在，④很难仅用低保标准低来解释近年来低保对象快速减少的动态现象。再分析低保标准近年来的变化。从表1中的数据看，在2009年到2017年我国低保对象规模下滑的期间里，无论从低保标准的绝对水平，还是相对水平(平均低保标准占城镇居民人均收入或人均收入中位数的比例，或者占低收入户人均收入的比例)来看，我国城市低保标准的平均水平并没有下降，并且绝对水平呈上升趋势，相对水平也基本持平并略有上升。