中图分类号|D52 “政府质量”(quality of government)虽被许多国家发展机构和世界银行、联合国等国际组织所使用，受到各国学界的广泛关注，但仍是一个相对较新的概念。政府是向公民提供公共服务的重要机构，其运行质量直接影响到国家、社会、公民关系。党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化，并在提高政府质量的实践上进行了诸多探索。党的十九大再次要求不断推进国家治理体系和治理能力现代化，积极参与全球治理体系改革和建设。因此，梳理国外政府质量研究成果，有益借鉴和参与。本文采用文献分析法，着重讨论以下几个问题：(1)分析国外政府质量研究的时代转换背景；(2)阐释国外政府质量概念内涵、质量测评和影响因素研究成果；(3)在此基础上，阐述国外政府质量研究方法及困境，并总结经验启示。 一、国外政府质量研究的背景转换 近50年来，国外政府质量研究背景经历了从“新自由主义”到“元治理”的转换，实现了政府角色的再发现，但与此同时，这种角色回归伴随着元治理难题研讨的深入，将评价“善政”(good government)的政府质量推上了研究热点。 1.政府能否缺位?——新自由主义失效后的疑问 20世纪70年代，伴随着对政府权威合法性和政府作用有效性的质疑，新自由主义思潮勃兴，“明确限制政治权力，认为经济和社会本质上是自我调节的实体”。①80年代起，新自由主义以“华盛顿共识”为标志开始向全球化蔓延，强调民主化和市场化，在这种思想的影响下，西方国家开始推崇个人主义，政府角色逐渐没落。90年代起，人们开始发现“个人主义的民主化本应大大改善社会和经济条件，但大多数情况下，这种希望并未实现。正如戴蒙德(Diamond)所指出的，在许多新民主化的国家，我们看到民主选举精神是如何被腐败、任人唯亲、偏袒和滥用权力以及糟糕的治理所阻碍发展的。自由公正的选举和代议制民主不是贫穷国家改善经济和提升人民社会生活的保证”。②在新自由主义的理论中，经济增长可以通过对市场的大规模放松管制、保障产权和大规模私有化来实现，无须政府干预。然而，许多实证观察发现，这种政策并没有奏效，正如科尔奈(Kornai)等人所指出的，“在前共产主义国家，所谓的‘资本主义休克疗法’遇到了很多问题，因为它的支持者没有足够重视那些能阻碍欺诈、反竞争和其他类似破坏性行为的政治制度”。③而即使参考富裕的西方民主国家，政治科学家也认为从古至今政府机构都直接影响着政策的制定。④面对个人主义民主化和完全放任的市场竞争所带来的一系列问题，新自由主义出现失效空间，人们开始反思政府能否缺位。 2.治理中的治理——政府角色的再发现 20世纪90年代以来，世界各国互动频繁，国际政治呈现动态化和多样化的形态。单一的治理模式适应不了环境的复杂性，必须发挥政府、市场和社会网络在治理中的作用。因此，治理理论逐渐从“新自由主义”走向“多元共治”伙伴关系的共识。但是由谁来平衡政府、市场和社会三者治理模式间的张力，三者之中“元治理的主体是谁?”这一问题引发了学者们的思考。英国鲍伯·杰索普(Bob Jessop)提出了“元治理”(Metagovernance)理论，他指出，“政府还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力”。⑤于是政府角色被再次发现且被赋予非凡意义。政府被视为“同辈中的长者”，是“治理中的治理”。此外，埃文赛克(Evanset)、斯坦默和泰伦(Steinmo & Tyron)致力于推动社会科学的“制度转变”。他们认为政治体制是解释社会和经济产物的核心。在政治学中，这被称为“将国家带回”。⑥约翰·芬威克(John Fenwick)等人利用在英格兰和苏格兰开展的地方政府合作伙伴关系的二次数据，以及来自田野调查和对当地政府高级官员及其合作伙伴采访的主要定性数据，对伙伴关系的本质进行了评估，提出了类似的观点——“元官僚主义”，即合作关系不代表社会自治网络和治理安排的增长，而是官僚控制的延伸。在日益正式的伙伴关系体系中，国家参与者仍然是最杰出的。⑦但是需要强调的是，和以前的“国家中心论”中国家高高在上、统治一切治理的形象不同，元官僚主义和元治理提出的“将国家请回”的主要思想更加侧重于责任而非权力。⑧正如托马斯·莱森(Thomas Lyson)调查的实证数据所显示的，地方政府正在平衡市场和公民的关切，并在服务交付过程中增加了对公民利益的关注。⑨ 二、国外政府质量的概念、测评及影响因素研究 元治理的实质就是依托于政府的良好制度安排和政策指导，力图消除政府、市场、社会三种治理模式之间存在的失调、对立和冲突，从而构建出更为有效的社会治理机制。⑩但是元治理也有失灵的时候，政府作用的失控会导致“糟糕的治理”，如腐败、裙带关系、偏袒、歧视、任人唯亲或过分支持特殊利益集团等政府权力的各类滥用，以及贫富差距加大、环境污染严重、公共资源分配不均等问题。面对政府失灵这一元治理的难题，政府质量被提了出来。学术界从政府质量的概念、测评及影响因素等方面对这一主题展开研究，产生了一系列的成果。
