中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1673-1298(2017)03-0092-10 一、引言 特殊教育自1951年被政务院《关于改革学制的决定》纳入国家教育体系至今已有65年的发展历程。纵观其发展过程，以1978年为历史节点，呈现出由缓慢前进到快速推进，由国家单一主体到社会多元主体，由碎片性政策支持到整合性政策融合，由特殊教育资源配置规模增长到特殊教育质量提升，由残疾儿童义务教育普及到全学段特殊教育衔通扩展，由随班就读特殊教育模式探索到特殊教育资源中心建设推进，由东部优先引领发展到中西部政策倾斜支持，由教育福利供给到社会权利保障等诸多转型发展的显著特征。[1]139-148我国特殊教育为何呈现出这种发展趋势与特征?毋庸置疑，在教育资源由政府高度控制与集中配置的环境下，特殊教育政策作为国家意志与政治价值的重要工具是推动特殊教育发展的主导力量与强劲动力，伴随着党的执政理念与国家总体教育制度的变迁，特殊教育呈现出新的发展态势与阶段特征。党的十八大以来，特殊教育发展被视为民生建设与构建全面小康社会，以及残疾人权益促进的重要领域与路径，被嵌入国家教育制度与社会福利制度总体改革中，进入快速转型发展轨道。在此背景下，准确理解和精准把握特殊教育政策发展的变迁轨迹与依赖路径，是特殊教育改革的一个关键性问题，这与特殊教育政策的价值目标实现与政策效率提升密切相关。然而现有研究中关于特殊教育政策的研究成果极为欠缺，且多偏向特殊教育政策变迁过程梳理和特定政策文本解读。因而，本研究试图采用历史制度主义分析框架，以探讨我国特殊教育政策发展的动力机制与路径依赖议题，为特殊教育政策转型发展提供有益启示与参考。 二、分析框架：历史制度主义 20世纪80年代，西方政治学中兴起一股新制度主义思潮，主要分为理性选择制度主义、组织学制度主义和历史制度主义三大流派。所有制度分析的核心议题聚焦于“个体与制度互动”，即制度分析始终围绕制度如何形成与变迁以及制度如何影响个体行动两个核心问题展开。新制度主义在回应这两个核心问题时产生了“算计路径”与“文化路径”两种思路。前者关注行动者的理性与利益而发展出理性选择制度主义，并以博弈论为代表，偏向于从行动者的个体偏好与利益需要来探究制度变迁，其分析层面以微观为主；后者关注行动者所处文化与制度背景而发展出组织学制度主义，并以结构主义理论为代表，偏向于从行动者所处的政治、经济、文化心理结构等宏观结构探究行动者的策略选择，其分析层面以宏观为主。[2]历史制度主义作为一个中间纽带，联结并互补了理性主义中的“行动者”与结构主义的“深层结构”的优点与缺陷，形构了宏观结构—中层制度—微观行动者这样一种全新的分析框架。[3]62-63与其他两者相比，历史制度主义更具有解释力，这与其三个特性有密切关系。首先，它注重制度运作与产生过程中的权利非对等性，特别重视制度形成过程中不同利益集团之间的权力分配议题；其次，它在分析制度形成与变迁过程中，特别强调路径依赖与意外后果，即重视将历史事件变迁区分为持续期与断裂期；再次，它偏好将制度因素与其他因素整合起来研究，即常将宏观结构、行动者与制度等因素融合起来研究制度的产生与变迁。[3]64-70 由于历史制度主义融合了理性主义与结构主义的双重优点，其基本的运作逻辑是先从结构主义出发探寻解释制度的基本因素，然后构建行动者博弈模型来解释制度的基本因素与制度现象间的逻辑关系。由此而论，历史制度主义的方法论包括两个部分：其一是探究制度背后能够揭示深层制度结构并具有普遍意义的基本因素，然后用以揭示特殊的或复杂的制度现象；其二是构建普遍意义的制度基本因素与特殊制度现象的逻辑关系，从而解释普遍的制度基本因素促进特殊性的制度产生与变迁过程中的机制与条件。[3]64-72基于以上历史制度主义分析框架，本文试图通过教育部、民政部、中残联官方网站，中国知网(包括年鉴，主要为中央综合年鉴和中央行业年鉴)、期刊论文(主要为CSSCI期刊论文以及《中国残疾人》《现代特殊教育》等专业期刊论文)、重要报纸(主要为《人民日报》《中国教育报》)等平台收集与特殊教育密切相关的政策解读、政策研究等资料，以及中共中央、国务院相关政策文本，有关部委领导讲话，国务院政府工作报告等资料，从特殊教育政策变迁的宏观影响因素、依赖路径两个层面进行分析。在宏观影响层面，重点考察影响特殊教育政策发展的深层结构因素，如国家政治、经济、社会与文化结构等对特殊教育政策有决定性影响与支配性作用的基础性因素，并归纳总结特殊教育制度变迁类型与状态。在依赖路径层面，重点探究特殊教育政策变迁中行动者基于政策投资预期回报率而遵循或变革现行特殊教育政策的理性选择行为。 三、我国特殊教育政策变迁的历史演进 社会福利发展多是在历史变迁中通过社会事件、权利倡导与政策介入等因素互动影响中得以实现的。[4]113-114接受特殊教育既是残疾人享有的一种基本教育权利，也是他们享有的一种基本福利，从历史变迁中可以发现我国的特殊教育福利及其政策也是在社会事件、权利倡导与政策介入等因素影响下不断得到促进和提升。本研究依据特殊教育变迁有关键性影响的重要会议召开、政策出台、领导讲话等关键事件，并结合已有特殊教育阶段划分的学术观点，将我国特殊教育政策变迁的历史演进分为三个阶段：渐进性制度变迁阶段(1949-1978年)，激进性制度变迁阶段(1979-2009年)，断裂性制度变迁阶段(2010-2016年)。 (一)渐进性制度变迁阶段(1949-1978年)：盲、聋哑儿童教育为主导 新中国成立后，所形成的是高度统合的党政与政社体制，特殊教育政策在这种集权型社会体制下所遵循的是以国家主义、政治至上和社会主义、人道主义精神为核心理念，采用的是政府包办和包管的办学与行政机制，在国家与社会高度重合的情境下国家成为特殊教育的需求者与供给者。[5]这一时期主要遵循政务院《关于改革学制的决定》(1951)中有关“各级人民政府应设立聋哑、盲目等特种学校，对生理上有缺陷的儿童、青年和成人施以教育”的要求，将针对残疾儿童的教育由慈善救济性质转变为国家福利性质。由此，特殊教育被纳入国家教育体系作为其中一个组成部分，但主要针对盲、聋哑学生。1953年，教育部设立盲聋哑教育处，进一步加强了特殊教育行政。教育部在1953年和1954年分别下发《关于盲哑学校方针、课程、学制、编制等问题给西安市文教局的复函》和《关于盲哑教育方针、课程、学制、编制等问题给山东省教育厅的复函》，初步提出国家有关特殊教育发展的基本原则、方针和任务以及课程、师资、学制等方面的意见，此政策为新中国特殊教育事业起步发展提供了实质性指引。[4]113-1141953年与1956年分别成立了中国盲人福利会和中国聋哑人福利会，并于1960年合并为中国盲人聋哑人协会。[6]128-130这种残疾人组织的成立对于盲、聋哑残疾人教育的发展具有一定的促进作用。1956年，教育部发布的《关于盲童学校、聋哑学校经费问题的通知》提出特殊教育学校经费支出标准应高于当地普通学校水平，这为特殊教育办学经费提供了制度性保障。1957年，教育部下发《关于办好盲童学校、聋哑学校的几点指示》，对这两类学校的办学任务、教育目标、师资配置提出具体要求，这是新中国成立初期较成系统的正式特殊教育规划。1959年，针对特殊教育师资严重短缺的问题，教育部和内务部下发《关于选送学院到聋哑教育师资讲习所学习的联合通知》，这项政策为缓解当时特殊教育师资短缺问题提供了有效路径。1960-1961年，教育部组织编写了《全日制六年制盲童学校教学计划》《全日制十年制聋哑学校教学计划》，虽然这两项政策对两类特殊教育学校的教学计划、培养目标和课程设置等做出了较具操作性的规范和要求，但不无遗憾的是它们并未正式实施。[6]130-135随后的“文化大革命”，特殊教育深受冲击而处于停滞状态。据统计，1948年中国只有42所盲聋哑学校，在校学生仅为2350人，教职工为560人；至1953年特殊教育学校增至64所，在校残疾学生增至5260人；至1960年特殊教育学校增至479所，在校学生数增至2.67万人。[6]138-139总体而言，这一时期我国教育政策获得初步发展，但仍不成体系且长期处于教育政策体系的边缘位置，其政策议题涉及学制、课程、师资、经费等多个方面。1986年盲聋哑适龄残疾学生的入学率仅为7％，而盲聋哑残疾以外的其他障碍类别的残疾学生的受教育状况因未被明确纳入制度保障而更加严峻。[5]130-135
