第三方治理是国家治理的创新，中国政府对此进行了一些探索，并在环境污染治理等领域取得了一定进展。早在2013年，党的十八届三中全会就明确提出，“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。”2015年初，国务院办公厅发布了《关于推行环境污染第三方治理的意见》(以下简称《意见》)，鼓励推行排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。该文件从总体要求、环境公用设施投资运营市场化、创新企业第三方治理机制、健全第三方治理市场、强化政策引导和支持等方面，对环境污染第三方治理进行了一系列宏观性指导。这是中国第一个从国家层面提出第三方治理的文件，对于推动第三方治理具有重大意义。可见，第三方治理已引起我国政府的高度关注与重视。作为国家治理的重大实践创新，第三方治理的理论内涵是什么?具有哪些特性?现实中有哪些实践模式?在实践中存在着哪些困境?本论文试图对这些问题进行回答。 一、第三方治理的理论基础 第三方治理在本质上是一种治理理念与治理实践，所以，我们需要将其置于治理的话语体系下，才能更深刻地理解其内涵。从国外的实践经验和理论研究来看，治理的兴起是对“市场失灵”和“国家失败”的反思和替代。在20世纪70年代，治理的主要问题是重新界定政府与市场的关系，倡导公共服务的市场化与民营化；在20世纪80年代，治理普遍关注科层组织运行机制的有效性，提出了“政府再造”和“重塑政府”的口号；在20世纪90年代，治理则重新探索国家和社会对于公共事务的管理模式，打出了“治理”与“善治”的旗号。治理话语的出现和使用，表达了人们希望在无需国家强制力量的作用下追求共同目标和实现共同利益的美好愿景，是一种关于政府与公民期待共同实施国家治理的价值追求。 基于以上对于治理的理解，我们可以看出，第三方治理在本质上所探讨的是在治理过程中多个不同治理主体之间的关系问题，第三方治理就是引入第三方主体的治理。那么何为第三方主体呢?从狭义来看，第三方主体是指社会非营利组织或者第三部门；而从广义上来讲，第三方主体是指独立于政府、有意愿且有能力参与到公共事务治理中来的企业、社会组织与公民。《意见》所定义的“环境污染第三方治理”，是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。在环境污染治理中，第一方是政府，其需要向社会提供环保公共产品；第二方是污染企业，其生产行为产生了大量的环境污染；第三方是专业化的环境服务公司。第三方治理的关键之处在于市场原则在治理中的运用，政府可以采用市场机制，把环境服务公司引进环境的治理。 学界对于第三方治理有过相关的探讨。具有代表性的如美国学者莱斯特·M.萨拉蒙(Lester M.Salamon)在其著作《公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系》中指出，从直接工具到直接和间接工具并用，直接工具和间接工具并用方式(如贷款、贷款担保、补助金、税收补贴、贴息、保险、社会管制、政府企业)不断增强，从直接管理到“第三方治理”及政府行为方式的转变，地方政府作用越来越加强，并越来越多地依赖第三方治理。①杨(Young)则从多元需求理论(Heterogeneous Demand Theory)的视角认为，由于政府只能提供有限的准公共产品，它通常会优先满足中位选民的需求，而相对忽视其他选民；同时随着日益多元的社会需求的出现，不同社会阶层、经济基础及宗教信仰的公民有着不同的需求偏好，政府很难有效满足他们多样化、差异化、个性化的需求，所以有必要构建基于市场的第三方治理模式，为公民提供多元的社会服务。②可以看出，萨拉蒙对第三方治理的解释偏狭义，而杨的理解偏广义。本文所理解的第三方治理是广义的第三方治理。 作为治理理论的重要分支，第三方治理强调政府、企业、社会组织等多元治理主体参与到公共事务的治理过程，以期更好地达成公共治理的目标和公共利益的最大化。国家与社会关系的调整是第三方治理的宏观背景，在这一背景下，政府逐步调整自身的权力边界，把一些非核心职能剥离出去，让企业和社会组织等其他治理主体具体承担公共事务治理责任。同时，公共事务的碎片化和公共治理的复杂性则是第三方治理存在的微观背景。随着社会转型的步伐不断加快，政府所面临的治理问题的复杂程度日益增强，单靠政府的力量远远不能解决复杂的公共事务和社会治理难题，或者说解决治理问题的成本过高，因此，把不同的治理主体吸纳到公共治理中来显得尤为必要。 从第三方治理的宏观背景与微观背景来看，第三方治理的重要驱动力来自于政府、企业、社会组织等不同治理主体之间的相互依赖。在这种相互依赖关系之中，资源的相互依赖是核心，利益的相互依赖是本质。第三方治理通过政府主体与非政府主体之间，政府内部各部门之间、各层级之间的合作，来解决公共服务的碎片化问题，从而更好地为公众提供公共产品和公共服务。在具体的实践过程中，第三方治理主张通过协商而非强制来解决问题，这就关系到各主体之间的关系形态。在传统的科层制体制下，政府主要通过“命令—服从”机制来解决公共治理问题；而在第三方治理的语境下，起关键作用的是“信任—协商”机制，政府与其他治理主体之间是一种平等合作的关系，而非命令服从的关系。总之，第三方治理与治理的本质内核是一致的，是扁平化时代去科层化的多元合作治理的政治产物。
