现代国家治理的复杂性①导致了民主政治实践过程中的价值两难困境。为了单纯实现国家治理的效能，必须依靠具有专门知识、才能的精英、专家治国，而牺牲了公民参与民主政治的主体价值；单纯维护公民参与民主政治的主体价值，却难以适应国家治理的复杂性，而以牺牲国家治理的效能为代价。代议制民主无法真正解决国家治理复杂性下的民主政治的价值困境。对此，当代的协商民主理论框架为解决这种困境提供了一种新的破解思路，力图寻求国家治理复杂性视野下精英治国和公民参与相结合的民主政治实践有效路径。 一、国家治理复杂性与民主政治的困境 现代社会已经演变为复杂的大系统，面临着经济危机、政治动荡、生态失衡、核战争、恐怖主义等诸多复杂性问题，某一系统产生的问题都可能引发意外的后果，甚至是巨大的社会灾难。现代社会已然成为高度的风险型社会，给国家治理实践带来了前所未有的复杂性。同时，国家治理的复杂性，客观上要求专门的知识才能，甚至是高度的政治智慧、高超的领导艺术，这种基于国家治理复杂性的治理实践，是普通公民难以通过参与民主政治活动进行把握的。由此，以公民参与为核心的民主政治，很难全方位适应现代国家治理复杂性的要求，国家治理的复杂性使民主政治陷入了某种困境。这表现在：一方面，复杂性的风险型社会要求各类精英、专家的治理，公民参与决策的民主政治很难实现，从而导致马克斯·韦伯的悲观结论，现代理性社会的必然趋势是专家统治、官僚统治、精英统治，甚至是寡头统治，这与民主政治是相矛盾的。另一方面，如果坚持公民参与的民主政治，却由于普通公民无法把握复杂性社会条件下的国家治理过程，而付出高成本低效率的代价，从而牺牲了国家治理的效能。这就是现代国家治理的复杂性导致的民主政治两难困境。 现代国家治理的复杂性是前所未有的。古希腊小国寡民的城邦制度中，国家治理的复杂性程度相对较小，雅典式公民参与的直接民主还是基本可行的。但是，古希腊哲学家在思考国家治理问题时，也面临着如何有效解决国家治理复杂性的问题。苏格拉底反对雅典民主制依靠抽签或选举的办法来任命执政官，也对雅典的公民大会深表不满，认为组成大会的大多数是手工业者和商人，并不懂得治国技艺。在他看来，“想要得到正确的判断，要根据知识，而不应根据多数”，②因此，国家治理需要的是既有知识又有美德的精英。柏拉图承袭了苏格拉底的精英治国论，认为“研究哲学和政治艺术的事情天然地属于爱智者的哲学家兼政治家”。③只有高度的智慧和才能的哲学王来治理国家，否则将国无宁日。柏拉图将国家视为分工的产物，他区分了社会中的生产者、保卫者和统治者，主张由金质构成的哲学王来治理国家，生产者、保卫者和统治者各司其职，各守其序，各得其所，才是符合正义的。只有哲学王这样的精英来治理的国家才是理想的国家，因此柏拉图也反对公民参与的民主政治。可以说，苏格拉底、柏拉图是西方历史上最早的精英主义论者，他们都意识到公民参与的民主政治与国家治理的复杂性之间构成了客观存在的矛盾。 及至中世纪的欧洲封建社会，除了极少数的城市共和国外，以采邑制为基础构建起层层依附关系，民主政治是不可能兴盛的。随着资本主义萌芽和工业革命的洪波涌起，近代西方资产阶级革命进程推翻了旧的封建统治，逐步建立起资本主义民主制度。不同于古希腊建立在小国寡民基础上的城邦民主，近代以来的西方民主制度体系是建立在民族国家的基础上。由于民族国家人多地广，且工业社会逐步取代了农业社会，国家治理的复杂性愈益增强了，起源于雅典城邦的公民参与式民主难以适应资本主义框架内民族国家的治理要求。因此，代议制民主应运而生。正如密尔在《代议制政府》中所说：“在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”④应该说，代议制民主适应于人多地广的民族国家治理复杂性的客观要求，也切实应对了工业社会条件下国家治理复杂性的客观要求，在这个意义上，代议制民主是国家治理复杂性的必然产物。然而，现代国家的民主治理，事实上不可能由所有公民来决定公共事务，而必须是通过一定形式的选举产生政治精英来领导国家治理过程，人民通过选举授予政治精英以治理国家的公共权力，这样在形式逻辑上，代议制民主过程中的政治精英治理国家的公共政策必须反映民意，体现民意，其政治权力的行使必须相应地受到公民的监督、制约。于是，代议制民主在一定程度上体现了精英治国和民主政治的结合，这是国家治理复杂性条件下，民主政治必然要采取的实践形式。代议制民主既不是纯粹的精英治国，治理国家的精英由人民选举产生，受民意制约；代议制民主也不是完全的民粹主义，因为人民并非直接决定国家的公共事务，而是由人民选举的政治精英来治理国家。但是，随着现代社会的发展，现代国家治理的复杂性日益增强，西方代议制民主却日益走向精英政治、官僚政治，排斥公民参与公共事务，背离了民主原则，由国家治理的复杂性引发的民主政治困境更加尖锐突出。 西方代议制民主是人民通过选举自己的代表来治理国家，在理论上人民是主人，选举产生的政治代表只是人民的代理人，替人民说话，为人民办事。但是，在实践中，现行的代议制民主却遵循着某种抛物线的轨迹：当西方政治选举时，政治精英们许以众多选民大量的国家治理民主化承诺，但是选举过后，人民却复归被治理者、被统治者地位。西方代议制民主制度的内在逻辑在于，把人民主权的核心价值通过民主化选举的中介形态，转换为选民政治的“供给逻辑”。对此，卢梭早已指出代议制的弊病：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”⑤公民一旦完成投票选举，在自己被代表的那一刻起就不是主人了，公民行使选举的权利本身就等于放弃自己作为国家主人的权利。西方现实的代议制民主的结果仍然是精英政治、官僚政治，国家权力名义上来自人民，形式上拥有主权的人民代替了国王，但实质上人民还是受精英统治、官僚控制。在国家治理框架内，当代议制民主的全部过程仅仅体现为选举民主时，它的民主政治色彩必然日益淡化，民众的政治作用逐渐降低，甚至被排斥在国家核心政治(政策)过程之外。虽然在西方代议制民主中，公民可以自由地发表意见，提出建议，甚至可以批评政府的政策，表达对公共政策的不满，但是他们对公共政策的影响始终是有限的。在国家治理复杂性的现代条件下，代议制民主并没有真正超越资本主义政治解放的局限性和矛盾性，以人的彻底解放为目标，有效解决国家治理复杂性与民主政治的现实困境。
