政治决心与反腐机构的运行绩效：基于国际比较的视角

       中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2015)04-0130-12

       一、引言

       腐败是“政治之癌”，反腐败是一个世界性问题。自20世纪90年代以来，建立反腐机构已成为国际社会表明反腐态度和开展反腐败工作的基本策略。但根据国际学者的研究，反腐机构并非一剂“万应灵药”(panacea)，除新加坡腐败行为调查局(CPIB)、香港廉政公署(ICAC)、澳大利亚新南威尔士州廉政公署(ICAC)以及博茨瓦纳反腐败和经济犯罪局(DCEC)等少数反腐机构外，其他国家和地区的反腐机构都很难达到预期的反腐目标，也没有从根本上改变本地的腐败环境(Johnston，1999)。为什么基于同一政策目标且具有同一反腐目的的不同反腐机构，其运行绩效会存在如此巨大的差异呢？为什么有的成功了，有的却失败了呢？对于这些问题，国际社会存在诸多解释因素，不一而足。

       本文认为，政治决心是一个关键因素，对反腐机构的运行绩效具有决定性影响。正如约翰斯顿(Johnston，2004)指出的：“领导力具有重要的证明效果，即比起那些领导人对违规行为假装视而不见(或严重的是，领导人积极参与腐败)的人来说，目睹同事因腐败而失去工作并入狱的公务员更可能改正自己的行为。没有明确表达的政治决心，反腐败计划将会成为空洞的表态，或成为权力被持续滥用的幌子。”更为重要的是，政治领导人掌握着制定法律和执行法律的资源，具有改变腐败文化的权力(Senior，2006)，没有政治决心，一个国家的反腐改革计划和反腐机构将陷入失败的境地。

       二、政治决心的概念框架

       为了深入研究政治决心对于反腐机构运行的重要性，本文比较分析了新加坡腐败行为调查局、香港廉政公署、坦桑尼亚预防与打击腐败局(PCB)和乌干达政府检察署(IG)四个反腐机构的运行绩效，并研究了这些国家和地区政治领导层的反腐政治决心情况。选取这四个国家和地区基于这样的一个研究前提，根据联合国腐败控制指数的得分，新加坡和香港地区反腐机构的运行是有效的，而坦桑尼亚和乌干达反腐机构的运行是低效的(见表1)。

      

       何谓政治决心，不同学者有不同的界定。有学者认为政治决心是指“政治行动者(包括民选的或任命的官员、公民社会监管者、相关利益集团等)在一定制度层面上对解决公开的腐败根源或腐败后果问题所表达出来的可信意愿。”(Kpundeh，1998)这个概念把官方主体和非官方主体都纳入其中，界定范围比较广泛。布林克霍夫认为政治决心是行动者采取行动实现反腐政策和计划的目标并愿意为反腐付出代价的承诺(Brinkerhoff，2000)。这个承诺由政府官员和公共部门的高级官员作出。官员主体掌握着反腐资源的分配权和反腐政策的决策权，在整个反腐体系中处于主导地位，对反腐机构具有重要影响力，据此，政治决心重在考察官方主体特别是政治领导层的反腐意愿。

       从政治学角度来看，政治决心涉及政治领导层的领导力、治理结构和政治文化。领导力取决于政治领导层及其成员是否保持廉洁自律，主动远离腐败行为，以自己的行动实现反腐承诺。治理结构关系到政治领导层的权力是否受到有效制约，包括特定的反腐机构对政治领导层的制约程度、调查程度和惩处程度以及社会力量对政治领导层的监督程度等。政治文化取决于特定国家的腐败环境和国民心理，在一个腐败滋生蔓延且受到人们崇尚的国家里，腐败行为者之间形成庇护关系和同盟关系，反腐机构将很难开展工作，甚至会受到腐败行为者的集体抵制。

       根据布林克霍夫的研究观点，政治决心是一个复杂现象，包含四个要素：个体性要素，即个体行为者及其个人意愿、动机和能力；组织性要素，限定个体的功能发挥和行为方式；社会经济环境和治理体系，限定个体和组织的行为范围；个体和组织在问题鉴别、设计、执行和评估等不同环节所涉及的政策、项目和行为(Brinkerhoff，2000)。这些要素是无法直接测量的，需要通过更为直观的内容进行间接测量。根据美国国际开发总署(USAID，2006)的研究，可以用以下指标来评价政治领导层的政治决心：开展反腐工作具有主动性，动力来自于本国而非国外；分析腐败发生的背景和根源；反腐战略具有包容性和参与性；反腐战略具有示范性；采取相应的激励和惩治措施；监督反腐的过程和结果；采取经济竞争和政治竞争方式等。

       美国国际开发总署根据反腐工作开展的情况以及态度的强烈程度，认为政治决心存在四种类型(USAID，2006)：一是妥协型政治决心。在这种政治决心中，政治领导层个人涉及腐败问题。显然，政治领导人缺乏反腐败的诚意，反腐机构很容易成为一个政治摆设，其目的不是反腐败，而是暂时平息社会公众对政府腐败的不满，满足于拉选票。二是虚弱型政治决心。在这种政治决心中，政治领导层缺乏反腐败的主动性。政治领导层没有把反腐败纳入重要议事日程，受制于国内政治环境和政治体制，仅仅把反腐败作为获取国际援助的筹码，寻求国外的政治支持和财政支持。三是发展型政治决心。在这种政治决心中，虽然政治领导层已公开表示反对腐败，但尚未建立起社会公众对他们反腐败工作成效的信任。政治领导层支持反腐机构的设立并着手开展反腐败工作，但反腐成效远远未达到社会公众对反腐工作的期望，二者之间有时存在很大的差距，这个期望差距在很大程度上影响了社会民众对政府质量的评价。政治领导层到底是真反腐还是假反腐，有待反腐实践作进一步的检验。四是强烈型政治决心。在这种政治决心中，政治领导层不仅明确表达反腐意愿，而且已取得公认的反腐成效。一方面，政治领导层表现出高度的廉洁性，以身作则；另一方面，政治领导层支持反腐机构的独立运作，予以充分的人力资源保证和财政保证，并完善廉政法制制度为反腐机构的有效运行提供法治保证。这是各国政府领导层所应追求的政治决心类型。这四个政治决心类型并不是截然分开的，在某些方面存在过渡现象。