美国学者弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)的新书《政治秩序与政治衰朽：从工业革命到民主全球化》①自2014年9月出版以来，引起了广泛关注。福山的这部新书沿袭了《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》②一书的解释框架，强调了有效国家的重要性，并发展出一套政治发展优先次序的理论。此外，他还直接批评美国正在出现政治制度的功能失调(dysfunctional)和政治衰朽(political decay)。在国内学界，有学者认为这意味着福山“政治观点的转变”，但同样有人认为福山的观点并未发生“180度大转变”。③ 那么，福山的政治观点是否发生了重大转变?《政治秩序与政治衰朽》的主要观点到底是什么?他又提供了何种逻辑和经验证据?如何从理论和历史两个维度来考察福山这项研究的贡献与不足?这是本文试图探讨的问题。 一、政治现代化的标准菜单 让福山声名鹊起的“历史终结论”，最初始于他1989年在《国家利益》杂志上发表的文章《历史的终结?》。由于1991年苏联的解体，福山的作品不仅成了富有吸引力的政治宣言，而且还被证明具有充分的政治预见力。1992年，福山又将其扩充为一部通俗的学术作品《历史的终结及最后之人》，该书出版后迅速走红。 福山的核心观点是：自由民主制度也许是“人类意识形态发展的终点”和“人类最后一种统治形式”，并因此构成了“历史的终结”。这并不意味着自由民主制度“不存在不公正或严重的社会问题”，但它没有“根本性的内在矛盾”，这个时代“找不出比自由民主理念更好的意识形态”，所以“历史终结了”。④ 如果说上述观点是福山1.0版本，那么经过二十多年沉淀之后，关于政治秩序的研究则构成了福山关于人类政治命运思考的2.0版本。简单地说，福山认为政治发展或政治现代化有一份最佳“菜单”，这份菜单的三项标准配置是：有效国家(effective state)、法治(rule of law)和民主问责制(democratic accountability)。倘若前者强调的是自由民主制度的必然性，那么后者则是增加了有效国家和法治两个新要素。笔者认为，这既是福山对苏联解体后世界不同地区实际的政治变迁所作的一种回应，又是他基于最近二十多年比较政治和国家理论学术进展所作的一种调整。 对很多第三波民主转型国家来说，法治建设的不足已成为实现民主转型与巩固的重大障碍。很多比较政治学者都认为，“有民主而无法治”的新兴民主政体往往只够得上“选举民主政体”(electoral democracy)或“准民主政体”(semi-democracy)的标准，而无法成为“自由民主政体”(liberal democracy)。由于法治缺位，拉丁美洲、非洲、前苏联和东欧、亚洲的不少国家都无法完成民主转型，而只能拥有某种充满瑕疵的、不稳定的政体类型。拉里·戴蒙德(Larry Diamond)提出的“两不像政体”(hybrid regime)和史蒂文·列维茨基(Steven Levitsky)提出的“竞争性威权主义政体”(competitive authoritarianism)都跟这些转型国家的法治不彰有关。⑤福山当然注意到了这类研究成果。 此外，国家理论(state theory)自20世纪80年代以来获得了长足的进展，国家建设与民主转型的关系开始受到学界重视。有学者认为，不少国家在民主转型问题上阻力重重，主要源于构建有效国家的困难。随着查尔斯·蒂利(Charles Tilly)、西达·斯考切波(Theda Skocpol)等人的国家理论研究成果的涌现，以及丹克沃特·拉斯托(Dankwart Rustow)、胡安·林茨(Juan Linz)等人关于现代国家作为民主转型前提条件的观点的提出，民主转型中的国家问题日益凸显。⑥福山本人2004年以来也发表了几项与国家构建(state building)、国家能力(state capacity)有关的研究，其基调是：国家构建是很多社会政治发展的重要维度；有效的国家构建往往是一个国家完成民主转型的前提条件。⑦ 正是在此基础上，一份“福山的菜单”开始浮出水面。延续《政治秩序的起源》的基本观点，福山认为：“构成一个政治秩序的是三种基本类型的制度：国家、法治与问责制的机制。”⑧再进一步说，“一个立足于国家、法律和问责制三者平衡基础上的政治制度，对所有社会而言，无论在实践上还是在道德上都是必需之物”。(第37页) 在福山的菜单中，第一项配置是国家。借鉴马克斯·韦伯的定义，他认为，“国家是确定地域范围内一个等级制的、中央化的组织，它垄断了合法的暴力”。此外，现代国家还应该是“非个人化的”(impersonal)，超越了统治者的个人、家族与私人关系，或者说超越了世袭制(patrimonial)传统，并能克服很多社会盛行的恩惠—庇护主义做法。(第23页)有效的现代国家至少应该包含三个要素：一是合法地垄断暴力，这意味着国家具有控制暴力冲突的能力；二是发展一套韦伯意义上的官僚制度或行政系统，这是国家的物理载体；三是实际运行规则实现对世袭制和庇护主义的超越，整个系统能基于非个人化的一般规则来运转。对利比亚、尼日利亚、印度等国来说，福山认为它们政治上的关键问题是缺少一个有效国家。(第38页)需要澄清的是，福山明确地说，他对有效政府的强调并不意味着他偏好威权政府形式，也不意味着他偏好“更大的”福利国家或“大政府”。(第39页) 福山的菜单把法治视为第二个要素。“我把法治定义为一系列的行为规则，这些规则反映了一个社会内部的广泛共识，能够约束一个社会中甚至最有权力的行为者——无论是国王、总统或总理。”福山还特别强调：“如果统治者能够改变法律以适应自己所需，法治就不会存在——即便这些法律是无差别地适用于社会的其他所有成员的。”(第24页)他指出，法治不同于法制(rule by law)，法治的基本特征应该包括能有效地约束统治者，拥有独立的司法体系，以及法律面前人人平等。
