一般认为，治理与统治是不同的，治理有几个重要特点：治理的主体不限于政府，还包括公共或私人社会机构；国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任日益变得模糊不清；参与治理的主体形成一个自主网络，权力运行不再是政府单方面发号施令，而是各方合作共治。然而，“多中心”治道并没有否定国家的重要性。即使是治理理论最坚定的信徒也不会否认国家是最重要的治理主体之一。不同的国家社会关系下，国家在治理中的地位有所不同。中国的政治现实决定了党和国家依然是最重要的治理主体。推进国家治理体系与治理能力现代化，社会力量的成长固然重要，国家建设的加强更不容忽视。 一、社会中的国家 大体上，以社会为中心、以国家为中心和以个体为中心的国家理论是关于国家经验研究的三个主要视角。多元主义认为国家是一个不同利益集团为影响政策而相互竞技的场所，经典马克思主义则视国家为统治阶级的工具，而对于结构功能主义和系统论者来说，国家这个概念甚至被抛弃了，而代之以“系统”。在这里，国家都没有自主的地位，社会团体是主角。以国家为中心的国家主义者(statists)不赞成社会经济条件决定国家性质的论点，转而寻求韦伯对国家的认知传统，提倡“把国家找回来”。国家主义者的一个鲜明特色就是坚持国家—社会关系的视角，把国家找回来，但是又不把社会踢开。以个体为中心的理性选择主义者注重对个体的行为及其与他人互动的结果进行分析。莱维(Margret Levi)直截了当地说，理性选择理论就是要把“人”带回国家分析之中，因为“国家”只是一个抽象概念，而关键的决策是由具体的人或者统治者而非国家本身做出的。① 米格代尔独树一帜，发展出一种被称之为“社会中的国家(state-in-society)”的研究途径。在他看来，国家是一个自相矛盾的复合体，在观念层面，国家是可以清晰界定的、高度统一的行为体，比如，外交辞令中“中国对日本挑战战后国际秩序提出严正抗议”，中国和日本就被当作一个拟人化的单一行为体；在实践层面，国家其实是碎片化的，不构成一个统一行为体，不同层级和不同部门的国家机构与国际国内社会发生联系，国家与社会之间并没有清晰的边界。②因而，国家和社会都应该分解，碎片化的国家与分殊化的社会相互改变和相互构成。 “社会中的国家”这一理论路径告诉我们，国家建设与国家治理特别需要处理好国家与社会的关系。国家如何超越社会又嵌入社会？社会如何参与国家建设又对国家权力进行制衡？国家社会平衡对国家治理有何意义？下文将讨论这些问题。 二、国家对社会的超越和渗透 作为单一行为体的国家只存在于观念之中，实践中的国家是碎片化的，与社会中的团体和个人犬牙交错。因此，国家治理中的国家建设必须在个体层次上超越关系和人情，在团体层次上超越社会利益集团，在相对独立基础上又要有效渗透社会。 (一)理性化：对关系和人情的超越 从制度组织上看，官僚体制(或科层制度)的健全是国家建设的核心部分。在韦伯那里，官僚体制不仅是特定的组织形态，而且是法理型权威类型的支配方式的理想类型，其合法性基础在于一个特意制定的理性规则体系。③官僚制严格遵循理性精神，组织结构等级分明、分工明确、官员行事受到规章制度约束、官员职业生涯有正式规则，其运作体现出非人格化的稳定和高效。官僚体制在管理上不无弊病，新公共管理运动呼吁“摒弃官僚制”以再造政府。这种超越官僚制的企图只是在组织层次上看到其不足，然而在国家治理层次上，官僚制的理性精神依然是国家建设的内核，不可抛弃。 理性精神最重要的部分就是超越关系和人情，做到非人格化运作。与部落社会相比，国家层次社会最重要的特点就是对亲戚关系的超越和国家机构非人格化。在最初的家庭和族团层次，人类祖先的生活(如结婚、敬拜、分享猎物等)受到周遭亲戚的制约，他们体验的是“表亲的专横”。④在部落社会，亲戚关系和私人的恩庇—侍从关系决定了权力和财富的分配。不论国家是如何产生的(如社会契约、灌溉、人口压力、暴力战争等)，国家的出现意味着一定地域范围内暴力的集中和垄断，从亲戚关系过渡到非人格化的国家机构是国家建构的题中之意。 中国是国家建设的先驱和成功范例，有着悠久的强国家传统。东周战争的残酷性迫使各国寻求变革，以理性精神强国自保。亲戚关系这时成为了强国的障碍，商鞅变法就是剪除老旧贵族势力阻碍的大变革。按照福山的说法，西汉开国一百年后，周朝封建主义的残余变得无权无势，开科取士，独尊儒术，使得当时的中国政府几乎符合现代官僚机构的全部特征。在抑制亲戚关系对国家建设的损害方面，起源于9世纪哈里发帝国阿巴斯王朝的军事奴隶制与中国的科举制一样令人印象深刻。后继的埃及马穆鲁克苏丹国和奥斯曼帝国继承和发展了军事奴隶制。奥斯曼帝国鼎盛时期，每隔四年，近三千名富有潜力的十二岁至二十岁的男子被挑选出来强行带走，与父母永远分离。他们中最优秀的一群会在伊斯坦布尔接受伊斯兰世界最好的培训，为充任帝国高级官员做准备，极少数奴隶军人担任将军、总督甚至大维齐尔(Grand Vizier，即政府首相)。多数军事奴隶被迫终生保持单身，即使有子嗣，其职位和财富也不可传承。这种类似于柏拉图倡导的护国者培训计划虽然在伦理上难以接受，但成为了抑制亲戚关系的有效机制，铸就了帝国的强大。
