中图分类号：D521 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2014)03-0132-10 一、引言 民主被认为是一种相对于家族统治、军人独裁、寡头治理的政治体系和制度安排，它通常与限任制度、选举制度、协商制度以及政策辩论相联系。随着教育的普及，公共领域的扩大，公民权利意识的增强，民主体制和实践在各国得到了不同程度的应用。但是，由于各国历史基础、传统观念、社会结构以及社会力量对比的不同，民主实践不仅在各国采用不完全相同的方式，而且，其绩效也有很大不同。在有些国家，民主运行良好，而且“正效应”显著，显示了“好民主”的特征；但在有些国家的特定时段，民主不仅运行不畅，而且还显示了“病态”特征和“负效应”。这就产生了“民主质量”的问题。 从学术界的讨论来看，提出“民主质量”问题，界定“好民主”或“优质民主”概念，并不是要否定民主的价值，而是要推动民主的完善。那么，“好民主”或“优质民主”应该具有什么样的绩效?如何衡量民主质量?本文试图从中国改革预期出发，提出关于“好民主”或“优质民主”的衡量标准和考核指标。 二、民主定义的不同版本 民主通常被理解为“人民的统治”，通俗的说法就是“人民当家作主”。但是，怎么才算是“人民的统治”?“人民”是谁?又将如何统治?这些问题的讨论让民主理论家们分化形成了理想主义和现实主义两大营垒。 理想主义民主理论家趋于相信，民主就是公民直接参与公共生活和公共决策。像卢梭(Jean-Jacques Rousseau)一样，他们认为“主权……不能被代表”(卢梭，1982)，而且坚信，只有直接民主(通过类似公民大会的方式，实现公共事务或公共职位的公议、公投、公推、公选)，才算得上是“真民主”。他们批评现实中的代议制民主有蜕化为“选主体制”①的倾向，认为人民的直接参与是民主的核心理念，民主化的任务在于努力创造条件，让直接民主的机会、参与的人数和民主管理的事务越多越好；如果不能召开公民大会来讨论国事，那就把“公选”和“公投”当作民主的主要方式②；如果说“公选”、“公投”、“公议”、“公决”在以往时代还不太可能，那么，今天，信息和网络技术的普及，让这一切变得更加容易。 现实主义民主理论家们认为，公民直接参与式的“人民当家作主”本来就是一个玄虚的口号，历史上除了古希腊雅典曾经有过这样的尝试外，再没有哪个国家真正实践过。除非回到小国寡民的雅典时代，或者，除非限定在较小范围的基层公共事务的领域，否则，“人民当家作主”绝不可能。何况，那样的民主实践从一开始就受到了人们的批评和质疑。考虑到“人民”集体在智慧、理性判断、心理趋向等方面的特性，考虑到决策效率和质量、管理的专业化、不同群体的利益协调以及长远的公共利益追求等因素，宪政体制下的精英统治(代议制民主)可能是行之有效的民主形式③。 萨托利(Giovanni Sartori)可以算是一个现实主义民主理论家，他在《民主新论》(The Theory of Democracy Revisited)中区分了古代民主与现代民主，自由主义民主与非自由主义民主。他认为，与古希腊时期的城邦社会形成强烈反差，现代西方社会已经极为复杂庞大，如果采用古希腊的直接民主，以公民亲自参与政治决策为目的，将导致效率的低下、成本的高昂和权威的贬值。现代民主不同于古代民主，现代民主只可能是“被统治的民主”，即统治的少数统治被统治的多数。这种体制的关键不在于被统治的多数能否亲自掌握和执行政治权力，而在于如何有效制约统治的少数，使统治者不至于过分地偏离被统治者的意志。所以，宪政体制下的精英统治，应该是民主的真实体现。 显然，对于民主的理想主义者来说，民主之所以是“好东西”，是因为它追求公民自己做主的原则，体现了人权、自由、平等、尊严和非暴力等文明人类的价值。至于说民主的绩效和质量，那似乎不应该是一个值得过多考虑的问题。 对于民主的现实主义者而言，民主是一种制度安排——一种公共决策对公民参与开放、政府行为受到民意制约的制度安排，不管你主观上喜欢不喜欢，世界上大多数国家都在不同程度地应用。任何制度都有其比较优势和比较劣势，民主的制度安排也不例外。所以，现实主义理论家区分“好民主”与“坏民主”，并概括优质民主在理论上的若干比较优势，其中包括：(1)照顾多数人的利益；(2)决策能够集思广益；(3)提供决策合法性；(4)保持政治稳定与长治久安。但现实主义者认为，一个国家能否真正实现这些优势，还取决于诸多条件，至少包括：(1)政治规则是否被认为公平公正；(2)社会是否形成或存在主流价值(同质文化)；(3)贫富差距、城乡差距、社群差距、区域差距是否得到有效控制；(4)不同社会力量之间在多大程度上能够保持宽容并达成妥协。如果政治竞争规则不被广泛认可，往往会因为竞争结果遭到质疑而产生冲突；如果社会在基本政治问题上面临价值分裂，或者在阶级、阶层、地域之间存在巨大落差，民主经常被导向内乱；如果社会成员以及社会集团之间缺乏宽容，互不妥协，政治变革经常引发清算与内战。 现实主义者也经常对民主制度提出批评，批评的理由包括：多数暴政，文化与道德的低俗化，政府低效，社会冲突，“蛊惑与民主的虚位”，“压迫性统治”，非理性，等等(坎宁安，2010)。现实主义民主理论家们承认，民主政体隐含着几大不足，比如：(1)大众不理性可能导致激情政治；(2)缺乏足够认知和远大智慧，可能导致群氓政治；(3)多数无视宪法体制，可能导致暴民政治；(4)难以达成社会共识，可能导致低效政治；(5)利益集团过于强大，可能导致集团政治；(6)政治家过分讨好“民意”，可能导致福利超载。
