1927—1949年，通过发展农村金融以缓和农村经济危机的主张得到了南京国民政府的认同，以农村信用社为主的新型农村金融组织的建设在全国各地积极开展。如何将舶来的农村信用社培育为农民“自有自营自享”的内生性金融组织、实现其与本土文化的有效融合成为当时热议的话题。金融发展和金融监管息息相关，近代学者就金融监管在引导农村信用社安全有效的发展方面提出了不少有益的见解。就笔者管见所及，涉及这一主题的研究，主要有两类文章，一类文章在考察南京国民政府推进合作运动的过程中论及了农村信用社监管问题，另一类则在研究近代银行的农村贷款活动时谈及了合作社监管问题。从监管视角考察近代农村金融发展的文献不多见，本文拟在近代中国的历史背景下考察农村金融监管体系的发展和农村金融内生成长的状况，并以此来分析金融监管对农村金融内生成长的影响。 一、农村金融监管思想之发端 自1915年北洋政府农商部决定在通县进行农工银行的试验以来，银行农贷即开始向农村渗透。而面对20世纪20、30年代“乡村金融枯竭，欲重利借贷，亦不可得”①的窘况，商人、地主及富农之流的高利贷活动与典当、合会之类的旧式金融组织都无法承担流通农村金融的职能，在陆续引进的一些西方农业金融理论书籍②的启发下，建立新型现代农村金融组织的主张得到广泛支持。在政府、银行和学术界的共同努力下，农村金融逐步形成了三个层次五类机构的垂直网络体系：“第一层次为银行，包括专业农民银行、商业银行以及省地方银行；第二层次为农民借贷所、合作金库；第三层次为合作社、农业仓库。”③ “银行对农民信用不熟识，至为不便”，④因此，银行一般通过农业仓库与合作社对农村放款。农业仓库主要针对日常经营农作物的储押与流通，“一方面有实物为抵押，不致落空，他方面又属短期性质，颇合于商业银行的投资”。⑤银行热衷于兴办农业仓库，除中国农民银行外，1933年以后各银行农村放款几乎都由合作社转移到了农业仓库。⑥另一方面，通过合作社放款“似乎为各银行当局所一致承认”，⑦它可满足小农的资金需求，有效免除农村高利贷的剥削。然而，相对农仓放款，合作社放款存在较多困难。如近代学者所说：“合作社是由下而上的组织，可是占全国大多数的农民，差不多都是文盲，不但贫而且愚。他们是怎样也不明白，在上者之苦心。”因此，银行不得不注意合作社放款的风险。实践中常常遇到因监管不力而导致农村信用社经营失败的情形。高淳合作事业停顿的原因之一就在“江苏省农行对合作社借款用途之监督，欠缺周密。”⑧银行“间接放款于下层组织及监督指挥应有甚密之考虑”，⑨金融监管思想由此发端。由于农村信用社是银行开展农村金融的主要基层组织，故农村信用社是农村金融监管的主要对象。 二、农村金融监管体系的初步确立（1927—1936） （一）组织体系的初步建立 政府和银行是新型农村金融的主要推动者，也是新型农村金融的重要监督力量。近代人士认识到政府和银行的监管工作应有区分：政府方面应“树立合作行政和促进的系统。……行政的主要工作，就是登记。”⑩而对于合作社“事后的监督”，“银行仍旧丝毫不能放松责任”。⑦ 政府和银行在农村金融监管体系中的地位与关系如何，也是当时所探讨的问题。关于政府指派的合作指导员和银行的关系，良能指出其间存在三点问题：“第一点是权限问题。农民银行投资于合作社，他就有监督资金利用的权利；至若合作行政的组织，则农民银行，殊不可以过问的。”“第二点是责任问题。现在农民银行对投资某社，他们为得经济的分配适当，于是有派遣会计人员在各该社担任经济的全部责任。……合作指导员此所赋予的责任，是立于督励的地位，以指导合作行政组织趋于完善而建全。”“第三点是权限和责任互生共同关系的问题。……农民银行对于合作社的投资，应该先有一个详细的计划，在此种场合，合作指导员需要跟农民银行合作，而农民银行也得和合作指导员连成一气”。(11)邹枋指出，若银行和合作指导员超越权限，则会造成不良后果。如果银行方面参加了合作指导，则“使合作社成为合于银行放款的形态，灌入了一种错误思想：便是我们为什么组织合作社？因为要向银行借款”，“由此合作社对银行的农村工作失却了信仰，不良的合作社便可藉银行间工作的互异而从中取利。”如果指导者把持了贷放的工作，“银行交一笔款于指导机关，放给哪一个区域？哪几个合作社？做什么用途？都不知道，将来发生呆账的时候，连清理也无从着手。”(12)关于银行放款和政府监督的配合，陈颜湘认为：银行“贷款之后，须严加监督其用途，如发现有伪虚情形，应立即追还本利，并函请政府取消其组织及将来借款的权利”。(13)朱其傅谈到：“对于旧社，拟藉放款限制手段，甄别整理，凡情形腐败，农行减少贷款，或简直不放。同时积极政策，应由联合会派员指导，淘汰害群之马，使其份子整齐，而纳于正规。对于新社申请认可，未待成立，必经相当犹豫期间，以严密审查，试观成绩，再定准否。既成立矣，社内之监查会必处超然地位，不循情不济私。”(14) 总之，政府应重在事前的行政监督，银行应重在事后的业务监督。双方只有权责明确、各司其职，才能有效配合。银行不会做出非法“干涉合作行政的组织方面”的事情来，政府机关不会做出把持贷款、“至社务日坏”的事情。
