九十年代在生产力蓬勃发展的同时，社会转型期所不可避免的矛盾也将会在各层次各系统中充分展开。经济的发展，社会的嬗变使中国社会对社会调控体制的要求趋高。面对进入21世纪的社会总态势，已不适宜社会发展进程的行政体系的改革必须加速进行，政府要真正成为公共政策执行机构和社会系统重要调控者，人事行政的改革也就自然成为一项极其重要的内容，并构成九十年代行政体制发展的基本支点，甚至影响到九十年代中国社会发展速度。本文拟就这一背景下对九十年代我国人事行政的发展即公务员制度的推行作一宏观分析。 一 公务员制度(Public Service System)是反映现代人事行政规律的管理体制，是现代政府和现代行政体制中最有价值的部分。从行政生态角度来看，现代政府不是一个封闭的行政系统，而是被牢牢绑在充满冲突和不断发展的社会活动之车上的调节者，现代社会的发展不只是要求政府仅仅做一个社会秩序的维持者，而且还要求政府能积极主动地运用公共权力，制定公共政策，推动和引导社会的发展。现代政府的社会性体现在公共政策的制定与调节上，其具体实现恰恰是由公务员系统规范、高效地完成的，否则，政府政策过程将无法完成。所以，在现代社会中，公务员制度对提高公共政策能量与效用、稳定政治结构、推进社会发展有其积极功能。 我国现行的干部制度是在社会主义政治结构基础上形成的，这一制度在加强党的领导，维护我国社会主义的基本利益上起了重要作用。但由于其存在范围的广泛性，管理的单一性和职责的模糊性等不尽科学之处，已不符合社会主义市场经济体制的要求，甚至成为阻碍目前转变政府职能、精简机构、建立新的行政管理体制的滞后因素。这种滞后性表现在以下几方面：(1)干部的行政行为动力机制是提高行政职权而缺少合理的科学的职位分类体制，行政能量不佳，难以优化分布，因而整个行政系统效率难以提高；(2)干部行政行为的约束机制不健全，尤其是相应的法制、法规缺乏系统性，易于使行政行为出现随意性，从而导致行政能量分散，效率降低；(3)行政机关干部成为与公共权力紧密相联的特别职业利益群体，其自身利益与国家、社会公共利益边界模糊；(4)行政体系人员膨胀，政策产品科学性弱、政府行政运行成本较高，特别是处于经济体制转型时期，政府寻租活动频繁（即掌握公共权力的政府将由其垄断的物资或能带来利益的权力提供出去的求得租金的行为），成为经济领域中腐败行为的主要方式；(5)由于国家政府机关、干部管理系统中一直缺少有序稳定的职位分类制度，机关干部事、责等界限模糊，这样的行政体系既缺少现代政府行政管理家成长的制度环境，又产生不了现代政府管理活动中所需的“通才”与“专才”。(6)在经济体制转型过程中，大多数干部既有利益受到冲击，对这一特殊职业群体的利益认同淡化，影响政府在转型期发挥权威性管理作用。 上述分析表明，在社会转型过程中，干部人事制度即人事行政体系已不适应于社会发展的需要，就中国实际状况而言，转型社会需要有权威型现代政府，而权威型现代政府有序高效的管理活动依赖于一支规范、稳定的公务员队伍。因此，在社会经济新态势刺激下，人事行政体制的现代化已是刻不容缓的一项关键改革。只有一个趋于完善的公务员队伍，政治结构的稳定，政府对社会资源的调控等才能找到具体的行政行为主体，中国的行政体系才能建立在现代理性基础之上。 二 国家公务员制度的推行，人事行政体制的转换，是我国政府体制现代化的主要内容之一，是对九十年代由经济增长而带来的新的社会发展战略态势挑战的积极回应，是我国整个行政结构、行政组织、行政程序、行政行为再建构的复杂工程。这一以服务于我国市场经济体制的行政体系的自组织过程，不但将对其自身系统发生影响，而且也必将对社会系统的发展产生强有力的联动效应。 先看其对行政系统发展的推动作用。依据政治和行政辩证统一的原理，任何行政系统或政府体制都是在一定政治结构中发生作用的。我国行政系统长期以来深受中国传统官僚主义的政治影响，也深深受到以计划经济体制为核心的脱离中国现实的某些政治规律的制约，因此行政系统功能不但没有大发展，相反日趋变异和萎缩。九十年代公务员制度的推行，是在现在行政系统背景下进行的，这也为行政体制的全面改革提供了动力与方向，行政系统由此而发生了一系列质的变化，主要有：(1)由强调与领导感情亲疏的传统归属感向强调依靠努力奋斗取得成就的现代功绩感转变。科学的职位分类使公务员责清权明，整个行政系统的结构形态也将从以纵向联系为主变为以横向联系为主；(2)政务系列和业务系列的划分，使行政机关干部政治地位平等，各自按照自己的职类、职系、职门的要求工作，升迁路线明晰，有利于平衡行政系统中人员发展的矛盾，从而提高民主程度和工作效率；(3)以法和依法管理干部使国家工作人员的管理工作有了合法性基础，事实说明过去的以人治人治不好人，以人管人管不好人，而以法和依法治人才能治好和管好人，由此可减少行政系统中的内耗，提高行政能量；(4)现代人事行政体制是一种新的人与事耦合的制度，这一内在规定和结构，必将把政府职能转向社会管理和对经济的间接管理，从人事机制上提高政府公共政策能量和质量，提高政府公共管理的自觉性和有效性；(5)政务系列和业务系列的分离，法律和法规对公务员的约束，可以在更大程度上防止公共权力所产生的利益向少数人倾斜，从而在制度上避免行政系统的腐败症，尽可能使公共权力归还社会公共生活；(6)人事行政体制的发展与确立，为行政体制总体性转型提供了转轴，成为现代政府形成的根本标志之一。观念和行为方式更新了的行政系统将以倍增的力量推动和服务于中国社会的改革开放，我国的生产力和综合国力也会因行政机制的更新而逐步增强。概言之，公务员制度的推行，有利于行政行为主体向精干、廉洁、忠于职守、富有活力方向发展，有利于行政系统成为推动经济发展的高效、廉洁政府。这将是社会主义行政系统面向21世纪最重大的突破与发展。
