江泽民同志在党的十五大政治报告中指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。”提出了推进机构改革的任务。按照建立社会主义市场经济体制的要求，对行政机构进行必要的调整，是社会主义初级阶段政治建设的重要任务，是当前党和政府一项刻不容缓的工作。 （一） 我国政府机构当前存在的主要问题是：（1）机构庞大， 人员臃肿。中央和省一级政府组成部门一般都在30—40个左右，加上直属机构、委管局、部管局以及非常设机构，机构数近百个。此外，每个部门都有一批直属事业单位，作为本部门的衍生机构，为行政机关提供各种服务，有些还承担着政府的行政职能。各级政府中的工作人员过多，目前全国行政事业单位在编人数达3400万，各级财政不堪重负。行政机构规模过大，行政管理的成本过高，同我国的经济发展水平很不相称，影响经济建设，制约社会发展。（2）政企不分， 政府中的综合经济部门和专业经济部门管了很多属于企业的事情，企业的自主权不完整，同时也造成了政府同企业的职能错位，企业承担了很多属于政府的社会职能，影响了企业在市场上的竞争力。（3）政府机构设置不科学， 职能交叉和职责不清的问题比较严重，特别是在市场监管、社会保障、流通领域管理、文化市场管理、医药管理、口岸管理等方面，相互扯皮、多头管理的现象十分突出。有些机构设置和职能配置不合理，缺乏科学性，影响工作效率。（4）行政法制建设滞后， 行政立法同政府工作的需要尚不适应，行政组织机构、职能、编制、工作程序以及行政行为还缺乏健全和完善的法律依据，政府及其工作人员的自由裁量权过大，由此造成对行政行为缺乏有效的监督，成为产生腐败现象的原因之一。 以上种种现象，原因在于从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，行政系统改革力度不够，职能转变不到位，用传统的行政管理体制、管理方式对应已经变化了的经济和社会事务，上层建筑制约经济基础、制约生产力发展的状况日益严重。 （二） 行政改革的基础是转变政府职能，转变职能的前提是明确市场经济体制下政府职能是什么。对市场经济体制下的政府职能，有多种理论和认识，各国的实践也有所不同。其中有影响的是“弥补市场失效”理论，认为在市场体制下，市场能办的事情都应通过市场机制解决，市场不能办、办不好、办不了的事情，由政府负责，政府的作用是对市场机制的弥补。笔者认为，政府与市场不在一个层面，市场同政府的关系不是“平分天下”，政府的作用不能定位在被动地弥补市场失效。行政管理是上层建筑，政府的职能取决于经济基础，又受一个国家政治、文化、历史、社会发展水平等方面的制约。政府凌驾于全社会（包括市场）之上，监督、控制、引导和服务市场，并对全社会进行行政管理。在我国社会主义初级阶段，政府职能主要应包括以下几方面： 1、处理社会公共事务。政府首先是社会公共权力的代表， 公众经过一定的授权方式（我国是人民代表大会制度），将处理社会公共事务的权力授予政府。政府第一位的职能，是处理社会公共事务，即涉及民族、国家利益，而个人、团体、企业无力也无法处理的事务。这类公共事务主要是：国防、外交、社会安全等关系到国家生存、民族独立的事务；公民财产权的保护、界定，公民个人之间关系的维护和处理，如生老病死、婚丧嫁娶、居住迁徙等。 2、促进经济的健康发展，维护市场秩序。 包括：政府对社会经济总量的控制，即对社会经济总量的宏观调控；制定产业政策，调整经济结构；维护公平竞争，反对和制止垄断；对市场秩序进行监管，维护市场经济规则；建立社会保障制度，保护劳动者的权益；对社会财富进行再分配，解决贫富差距过大的问题，实现社会公正。 3、政府为生产力发展和人民生活提供良好的社会环境和条件。 政府投资进行基础设施建设，支持和发展支柱产业和高科技产业；举办城镇公益事业，为公众提供共用品服务；发展教育、卫生、科技、文化等事业；保护社会环境，解决经济发展对环境的负面效应；为社会各界提供信息服务，解决信息不对称的问题。 4、管理国有资产。我国是公有制为主体的社会主义国家， 国有资产在经济生活中占据主导地位，政府是国有资产的所有者，负有对国有资产监管的职能，实现保值增值。 （三） 行政机构改革是一项社会工程，应把这一工作同社会主义初级阶段的经济、政治和文化建设结合起来，同社会其他方面的改革同时进行。 机构改革应同政治体制改革结合起来。政治体制改革的目的是“扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”，这也是机构改革成功的前提和基础。机构改革是政治体制改革重要的有机组成部分，要确保机构改革的方向同社会主义政治建设的要求相一致。机构改革应同健全民主制度相结合，通过机构改革使政府的工作更符合社会主义民主的要求，创造条件使人民能够通过各种途径和形式参与国家事务的管理。必须改变以往政府把一切都管起来，事无巨细包办到底的做法，建立和健全社会民主管理制度，扩大基层民主，努力培育社会中介组织，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业。 继续推进经济体制改革，为转变政府职能创造条件。党的十五大确立的我国初级阶段的经济制度，以及关于社会主义公有制的论述，对国有企业改革的方针政策，为机构改革奠定了基础，能够使我们对市场经济体制下的政府职能有更清晰的认识。机构改革能否成功，一定程度上取决于经济体制改革的措施和步伐。政企能否分开同国有企业的改革密切相关；政府职能转变是否彻底，同融资体制、国有资产管理体制、社会保障制度、市场机制发育状况、社会中介组织状况等有不可分割的联系。
