文章认为，从单个国家来看，由于现代化浪潮的冲击，二战前后西方各国原有的政府权力运作模式均发生了重大变化。从各国比较来看，二战以前，由于历史传统、文化环境和政体性质等因素的不同，西方各国政府权力运作的模式差异甚大。然而，二战以后，特别是七、八十年代以来，西方各国政府权力运作模式又有许多共同的发展趋势。作者以英、法、美等国为例，研究了西方政府权力运作模式的原型与演化。 一、政府权力的横向运作模式 所谓政府权力的横向运作模式，是指中央政府内部各个部门的权力在权力来源和权力关系上的结构—功能体制形式。不同的体制形式下，政府权力的流向、布局和功用是不同的，而这一点又将影响到整个政府系统能量总量的积聚和开发。 政府权力的横向运作模式主要有两种：一种是议行联动横式；另一种是议行分立模式。 议行联动的政府权力运作模式的主要特征是：从理论上讲，政府执行机构（行政与司法机构）的权力直接或间接地来自权力机构或立法机构的委托；在权力关系上，政府执行机构从属于政府权力机构或立法机构。立法机构与行政机构的权力变动紧密联系在一起。“议行联动”的政府权力运作模式的典型是英国政府。 在英国，自近代以来，确立了一种称为“议会内阁制”的议行联动的政府权力运作体制。英国著名宪法学家白哲特在1867年出版的《英国宪法》一书中指出：英国政府机构的权力结构特点，“便是行政权和立法权的紧密结合”[①]。这主要表现为：第一、内阁政府从议会产生并对议会负责。议会下院大选之后，根据宪法惯例，下院中的多数党首脑由国王任命为首相并由首相负责组织内阁政府。除个别情况外，首相一般应挑选议会中的议员（特别是本党议员）为内阁政府成员，并且任命司法机构的主要官员。内阁政府集体向议会下院负责。内阁政府提出的法案需交议会通过并交国王批准，方成为法律。内阁政府的行政行为受议会的监督和控制（询问、质询和不信任案等）。如果议会通过对现任内阁府的不信任案或内阁政府的重要法案（如财政案）被否决，内阁政府应当总辞职或请求国王解散议会重新大选。第二，行政与司法执行权从属于议会立法权。在英国，由于司法高级官员由首相任命，而且大法官又是自然的政府内阁成员，因而，司法权与行政权在某种意义上有“合一”的特征，司法权从属于行政权。当然，这并不排斥司法审判权的独立性。在司法权与行政权合为“执行权”的情况下，执行权从属于立法权。从惯例上看，行政权的权力范围不得超出立法机构通过的有关法律的规范界限。作为这一界限的具体化，1918年英国政府机构委员会的报告列举了内阁政府的主要权能范围：（1）对提交议会的政策作出最后决定；（2）按照议会通过的政策，行使最高的行政管理权；（3）随时协调和划定各行政部门的权力[②]。英国政府中的司法机构没有对议会的立法进行司法审查的权力，因此，司法权力实际上无法牵制立法权力。 这样看来，从理论上讲，英国政府的议行联动权力运作模式是以议会立法权为中心，立法权高于执行权（行政权和司法权），立法权支配和决定执行权。但在实际政府运作过程中的权力关系并非如此。如果说，在1867年以前，即19世纪中叶以前，议会，特别是下院是整个政府权力运作的中心确为真实的话，那么，自从19世纪末、20世纪初以来，内阁行政部门已成为整个政府的主人，这样，就出现了以内阁行政执行权为中心的新的议行联动政府权力运作模式。这种新模式表现为： 第一，内阁政府对议会的责任制无法实际落实。从理论上讲，议会可以通过质询，辨论和对内阁政府表示不信任来落实责任制。然而，本世纪初以来，这几项手段均已徒有其名。本世纪初，每次质询回答的问题平均为60—70个，70年代下降到30个。前座议员（即政府内阁成员）有时还故意以提出有利于内阁政府的质询来拖延时间。而为传媒广为传播的对内阁政府行为进行的议会辨论，现在也只是一个“公共论坛”而已，对内阁政府政策不起决定作用。[③]如果说在19世纪中叶以前的英国议会的“黄金时代”，议会对政府提不信任案对政府确实起过重要和监督控制作用的话，如1832—1867年至少有10届政府因不信任案而辞职，那么，自1867年以来，除1924年麦克唐纳因遭议会不信任而辞职外，从未发生过类似的情况。[④] 第二，理论上行政执行权从属于议会立法权，而在实际政治过程中则是议会立法权从属于内阁政府行政执行权。立法本来专属议会的职能和职权，然而自19世纪后期、20世纪初以来，议会的这一主要权力逐渐落到内阁政府手中。1968—1977年的10年中，每年下院开会期间，内阁政府提出的公议案大部分都获得通过，成功率平均为84%，最高达100%，而后座议员提出的私议案成功率一般只有10%左右。[⑤]另外，虽然1911年议会法确定财政案的提案权专属议会，然而，由于现代化使内阁政府管理的社会事务扩大，行政管理的财政开支不断增加，因此，自19世纪末、20世纪初以来，财政案的实际提案权已为内阁政府所控制。据统计，自1920年以来，内阁政府向议会提交的财政预算从未被削减过。自1885年以来，内阁政府预算案从未被否决过[⑥]。因此，英国著名政治学家M.拉什认为，除少数例外外，绝大多数情况下，议会“控制”政府已是无稽之谈，议会并不能控制政府，而相反，几乎总是政府控制议会[⑦]。 从横向角度考察的政府权力运作模式，除“议行联动”模式外，还有“议行分立”的模式。
