罗伊的政策类型理论提出了一个全新的范式：“政策决定政治”。罗伊从强制的可能性和强制的应用两个维度出发把公共政策划分为四种类型：分配性政策、构成性政策、再分配性政策和规制性政策。每一类政策催生与之相应的政治形式。威尔逊在讨论政治类型理论时认为，政策带来的效益和成本集中或分散的不同组合能够产生四种不同类型的政治：利益和成本都集中时，产生利益集团政治；利益集中、成本分散时，产生客户型政治；利益分散、成本集中时，产生企业家型政治；利益和成本都分散时，产生多数主义政治。然而，在目标群体的社会建构理论看来，目标群体的社会建构对公共部门的官员、政策议程、政策设计都产生着重要的影响。政策设计影响到公民对待政府的态度以及参与政治的模式。这几种理论均对政治学做出了较大贡献，但毫无疑问也都存在一些不足。在作者看来，它们之间能够取长补短、相互补充，从而构成较为完整的“政策决定政治”范式。 西奥多·罗伊(Theodore J.Lowi)是美国康奈尔大学政治学教授，曾任美国政治学会会长。在分别于1964、1970、1972和1985年发表的一系列著述里①，罗伊阐述了他的政策类型及政策对民主的影响理论。他的这一理论出现之前，在美国政治学界一统江山的是“政治决定政策”范式。罗伊的理论提出了一个全新的范式：“政策决定政治”。这一范式的代表性理论包括罗伊的政策类型理论、威尔逊的政治类型理论以及施奈德与英格拉姆的目标群体的社会建构理论。 一、罗伊的政策类型理论 罗伊认为强制是政府最重要的特征。从强制的可能性和强制的应用两个维度出发，罗伊将公共政策划分为四种类型。在罗伊看来，强制的可能性有高低之分。强制的可能性高意味着强制是直接、即时的；而强制的可能性低则意味着缺乏强制或者强制是间接的。比如，政府提供服务或者补贴时，强制的要素体现在征税环节，这就是一种间接强制。强制的应用分为针对个体行为的应用和针对行为环境的应用两种方式。有些政策只针对个体行为，亦即当个体行为出现问题时政策才会发生作用。比如，禁止制售假冒伪劣产品的政策就是一种针对个体行为的强制应用：只有当厂商制售假冒伪劣产品时，这种强制才会被应用(对这些不法厂商进行惩罚)。相反，有些政策并不直接针对个体行为，而是针对行为的环境。比如，利率的调整会影响个体的行为，但是个体到底是存款、贷款还是投资，调整利率的政策对此并不给予关注。 在罗伊看来，如果一种政策的强制可能性低并且针对的是个体行为，那么这种政策就构成分配性政策(distributive policy)。此类政策将服务和利益分配给特定的人群或地区，但是不给目标群体施加什么义务。分配性政策的典型例子包括美国19世纪的土地政策、关税政策、补贴政策、州际公路项目以及空间探索项目等。这些政策的受益者是彼此孤立的，政策的成本由广大纳税人共同承担。纳税人数量众多，组织的成本太高，因而不大可能会采取政治行动以反对分配性政策的出台，因此，围绕政策的冲突很少发生。在联邦层面，政策通常由国会尤其是国会里的委员会所主导，通过政党之间互投赞成票的方式得以出台。因此，分配性政策的制定过程充满了较浓厚的精英政治色彩。在罗伊看来，美国政府在19世纪制定的绝大部分政策都属于分配性政策。在这一时期，国会居支配地位，总统处于相对弱势。 罗伊提出的第二种政策类型是构成性政策(constituent policy)，这种政策的强制可能性低并且针对的是行为环境。此类政策既是关于规则的规则，也是关于权威的规则；它将权力授予掌权者，并且监督政府权力的运行。宪法、选举制度、选区的重新划分、政府机构的设立以及法院权限的界定等是构成性政策的实例。在联邦层面，特定政党的全国性组织主导了构成性政策的制定过程。罗伊举例说，在罗斯福新政时期，总统在制定一项削减联邦政府雇员薪资和退伍军人补偿款的构成性政策时，最严格的政党纪律使得民主党内的一些异见者不得不给予支持。这里最关键的是政党的全国性组织的权力，而非总统的权力。 第三种政策类型是再分配性政策(redistributive policy)。这种政策的强制可能性高并且针对的是行为环境。此类政策将财富或者其他有价值的事物在不同阶级、阶层或者团体之间进行转移分配。再分配性政策的典型代表包括联邦储备银行对信贷的控制、累进制所得税制度、养老制度以及福利政策等等。再分配性政策常常涉及意识形态纷争和阶级冲突，同时，高端组织(peaks)积极参与政策的制定过程。再分配性政策存在赢家和输家，双方界线分明，关系具有持续性和稳定性，双方都可能拥有一位起关键作用的精英人物。政策需要在很大范围内取得平衡。以联邦层面为例。在再分配性政策的制定过程中，权力中心位于行政部门，总统居主导地位，而国会仅仅发挥约束作用。比如，罗伊认为，罗斯福总统之所以被看成非常强势的意见领袖和社会民主主义者，主要是因为他在短时间内出台了大量再分配性政策；而在其他政策领域，他更像一位扮演调停者角色的经典政治家。罗斯福总统将这些再分配性政策提交给国会，后者非常合作，并很快予以批准。国会显得相当温顺。 最后一种政策类型是规制性政策(regulative policy)，这类政策的强制可能性高并且针对的是个体的行为。此类政策是政府对社会及个体行为进行控制的方式之一，它与制定或执行给个体施加义务的规则有关，并且规定了对不服从行为的惩罚，如消除不合格产品和不公平竞争的政策、贸易法、公共卫生法、劳工关系政策、交通法规和刑法等。规制性政策领域的政治表现为多元主义，利益集团充当个人与国家之间的桥梁，它们之间相互竞争并对政策施加影响。规制性政策致力于在利益集团之间保持动态平衡，因而利益集团相对实力的变化会导致政策的改变。在联邦层面，作为整体的国会(而不是国会的各种委员会)在规制性政策的制定过程中占据主导地位(无论总统介入与否)。罗伊指出，规制性政策主导了罗斯福之后几十年的美国历史。
