社区是我国城市社会管理的基本单元，也是城市居民自治的主要空间。改革以来，伴随我国经济体制的调整以及国家与社会关系的变迁，城市社区治理结构也发生了社区体制重构和社区自治发展的两次转型。近年来随着住房商品化、业主委员会的兴起以及业主维权行动的涌现，当前亟须实现社区治理结构的第三次转型，构建起党组织、社区居委会、业主委员会和社区居民共同参与的“共治型”社区治理结构。 一、行政重构社区：我国城市社区治理的兴起 改革之前，我国城市基层社会在街道——居委会的管治之下。然而，在单位体制盛行的城市社会，街居管治的空间是边缘而局促的，作为街道办的“腿”——居委会的管理对象主要是那些城市中的非单位成员如“五保户”、盲流以及无业人群，主要职能限于政策宣传、民意收集、治安保卫、民事调解、优抚救济及消防等。改革以来，市场经济的发展带来经济成分的多元化，冲击了单一化的计划经济体制，也冲击了依附于这一体制上的单位制社会结构。单位制之外的社会人，那些在外资企业、私营部门、自谋职业的流动商贩，乃至失业群体等，不仅使传统单位体制作为国家管理网络的有限性，同时也孕育了一个新的社会空间——社区。大量社会人聚居在社区，但却非同一单位的社会成员。住房商品化和私有化的发展，进一步加剧了这一趋势。传统“同业型”的居住空间逐渐让位于“同居型”的社区空间。 与社区扩张相伴随的另一个趋势在于，社区公共服务需求不断增加与供给不足之间存在严重矛盾。20世纪90年代以来，由于城市居民的不断增长，与之有关的社区治安、社区环境、文化娱乐、社会救助、医疗卫生等公共服务的需求迅速膨胀。然而，以居委会为主体的城市基层治理体系显示出能力不足的缺陷，不仅在人员构成和业务素质上已无法适应更为复杂和更为专业化的社区服务，而且在工作经费和职能范围上也无法覆盖日益广泛的社区事务。这就造成了常见的“上面千根线，下面一根针”的城市基层治理的尴尬处境。 社区空间的扩张以及公共服务供给的不足，让行政部门开始“重新发现社区”，社区的重要性被重新评估。从20世纪90年代初，城市社区建设概念的提出开始，到2000年中央“两办23号文件”的颁布，我国城市社区建设的酝酿经历了约10年的时间。这一过程中，民政部门通过举办学术研讨，进行地方性社区建设试点，开展“全国社区建设实验区”评选等活动，推动城市社区建设的探索实验。关于社区进行公共服务的有效供给，社区的范围与层级的确定、政府与社区的职责与权限的界定，社区治理结构的重组等问题得到广泛试点。[1]这些探索的背后，除了强化城市社区给该服务的提供，也更注重如何实现对于这一治理空白的填补，特别是对于那些生活在单位之外的社区成员的管理。 行政主导下的社区建设，推动我国城市社区治理结构的第一次转型。这一转型过程除了进行社区空间区域的重新规划、社区办公与硬件设施的配置，更重要的是对街居管治体制的改造与重组。2000年颁布的中央“两办23号文件”，对城市社区治理结构的重组提出了明确的要求，即推进公共服务覆盖日益扩展的社会空间的同时，将行政力量也填充到这一空间，要求完善社区党群组织、社区居委会和社区党组织的组建。在这一文件实施后，社区治理结构发生了较大的转变，此前的居委会被重新规划整合改造成社区居委会，作为“党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织”。同时，又新成立两个组织，一是社区党组织，作为执政党在城市基层社会的触角和网络，接受街道党工委的工作领导，担当社区组织的领导核心功能，统筹协调执政党在社区的各项工作。二是建立专业化的社区工作者队伍，提高社区工作者的政治素质、文化程度、工作能力和热情。许多地方通过公开招聘、到了2002年前后，这一过程大体上业已完成。 二、走向社区自治：我国城市社区治理的结构转换 在2000年代前期，行政主导下的社区治理体系重组阶段完成后，我国城市社区治理结构进行了第二次转型，即以开展社区直接选举为导向推进社区自治体制的构建。从制度设计的角度看，民政部门将社区定位为基层自治的制度层级。传统的居委会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，与村委会同为基层群众自治制度的有机组成部分。改造后的社区居委会承继了传统居委会的这一属性。它是社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的“群众性自治组织”，其成员经民主选举产生，负责社区日常事务的管理。因此，社区是居民自治的场域，社区建设的发展目标也被确定为实现社区自治。 现实当中，民政部门也以扩大社区自治为目标导向，极力推动社区民主的探索实践和社区直选的扩展。1999年，民政部在《全国社区建设实验区工作纲要》中就明确提出“社区自治”的概念，并先后在全国26个社区建设实验区中加以推广实施。从1998年到2003年间，民政部先后在青岛四方区、上海卢湾区、浦东新区以及北京石景山区先后进行社区直选的零星试点。2000年底到2001年11月，省级社区居委会直选首先在广西壮族自治区开始，南宁、柳州、武鸣等地展开城市社区直选。广西直选的一个重要探索是在将村委会选举的经验与技术如竞选演说、秘密划票间等，移植到城市社区，从而引起了较为广泛的选举热情。2002年社区直选开始在一些大中城市大范围推开，北京、广州、深圳、沈阳、南京、宁波、苏州、上海、长沙等城市先后进行社区直选的试点。[2]1998年到2003年期间的城市社区选举呈现选举逐步规范化、直选模式多样化等特点。
