中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2010)06-0028-04 一、公立学校权利的整体属性：公权力 根据现代行政法理论，基于学校组织和学校法人的特性等，本文认为，从学校权利整体而言，我国《教育法》(1995)第二十八条所规定的学校权利是公权力，现分述如下： （一）公立学校的权利是公权力：现代行政法理论的分析视角 奥托·迈耶认为，为公共事务而产生的权力，即公共权力。公共事务(Gemeinwesen)即人们集合体为超出个人目的之外的目的而进行的事务[1]。施米特黑纳在其所著的《普通国家法》第六十四章第277页将“公权力”定义为：“习惯的或依法的，为一个集体的目的或团体意见，对于一个人或一个事物的决定权力”。 我国有学者指出，公权力是人类共同体组织以共同体的名义，代表共同体做出某种行为的能力或力量。人类共同体组织有各种不同的形式，如国家、社团和国际组织。公权力也有各种不同的形式，其中主要有国家公权力、社会公权力和国际公权力三种。在现代社会的政治国家中，公权力组织的载体主要是政府以外的各种社会组织[2]。 依据德国行政法理论，公法行政上的承担者可以分为以下几个层次：一是本源意义上的行政承担者，是国家行政机关，因为其享有的权力不需要从其他方面延伸，所以被称为直接的行政；二是传来意义上的行政承担者，是具有独立行政法律能力的公法法人。一方面，它具有法律上的独立性，使他们能够独立地承担行政任务和法律责任；另一方面，它的存在和其他职能源于国家，具有对国家的依附性和接受国家监督约束的从属性。作为行政承担者的公法法人有三种：公法团体、公法机构和公法财团；三是部分行政法律能力的行政承担者，是一些以公法为基础的组织，他们的特点是，没有独立的公法法人地位，但是可以在一些情况下执行一定的行政任务；四是委托的行政承担者。国家可以将行政任务以至高权力，有条件地委托给私法的自然人或者法人完成[3]。 依据上述理论，我们可以把公立学校定位为除本源意义上的行政承担者外的其他行政承担者。历史与现实表明，政府为了从大量的行政事务中“脱脚”，于是赋予社会组织一定的公权力职能：即把一些原本就不应该由政府承载的职能还给相关的社会组织行使。比照《教育法》第二十八条所规定的九项学校权利，其中几项是行政意义上的政府管理职权，但是政府自身并不直接行使这些权力，而是通过法律和法规把这些权力授予学校行使；或就某些特定事项而直接把相关权限授予学校（如颁发证书、学籍管理等）。从其对象上看，这种管理职权往往涉及一类专业性较强的领域，如颁发学业证书、对学生和教师的奖励处分权等都属于这一类型。 在德国，公立学校是公法团体，公法团体通常享有公权力。在我国，国家以各种形式举办和形成的公立学校体系是国家履行教育职责、举办和发展教育事业的直接体现。因此，我国公立学校的教育活动是国家依据宪法规定行使教育权力的一部分。国家依法举办公立学校并赋予其从事教育活动权力的行为，是国家教育职能实现的一种形式。在我国，国家发展公立学校事业的职责，主要是通过直接举办公立学校来实现的，公立学校从事教育活动的权力，本质上属于国家教育权的性质，是代行国家的教育权力[4]。 自国家教育权问世以来，它逐渐在世界各国经由宪法、法律等途径而取得公权力的地位。后来，各国政府推进自身职能转变，逐渐把某些与公立学校专业性联系紧密的诸如经营管理权力转移或委托给公立学校，成为公立学校权利的一部分。 在现实的教育法律关系中，我国公立学校具有一种法人身份（事业单位法人）、多种法律主体资格（行政主体、民事主体、行政相对人），办学行为跨多重法律约束关系（公法领域；私法领域）的特殊法律地位。其多重主体资格与特殊法律地位，其权利义务是通过民法与教育法来共同界定、确认和维护的。我国《教育法》所列举的学校权利，是公立学校基于其行政主体资格而获得的国家教育权在具体教育活动领域的转换形态或代行权，或者说是国家教育权的转移或委托。公立学校所享有的属于教育法管辖范围的权利，是从国家教育权中分离或独立出来的一部分。公立学校民事法人地位同其他事业单位法人一样，是依法独立享有的；而公立学校依法享有的权利，则是国家的授权，本质上仍属于国家教育权的范畴，而国家所具有的教育权在性质上是一种公权力，所以公立学校权利本质上是一种公权力。 （二）公立学校的权利是公权力：从学校组织与学校法人的性质出发 在我国，学校是依法成立的法人，拥有法律规定的法人权利与义务；同时，学校是法律法规授权组织，行使着法律法规授予的公权力。在我国行政法学中，无论是职权还是授权性行政主体，其核心是相同的，即都体现为“公权力”的行使。根据我国教育法律法规授权，公立学校是具有行政职权的组织，行使特定的行政权力与公共管理权力。就学校与学生的法律关系而言，鉴于学生与学校是被管理与管理的关系，学校就是行政主体，在管理学生中行使公共职权。但学校本身的功能不是教育行政，而是提供教育这一社会公共产品，即其目的是属于社会公共事务的一部分，而不是对公共事务进行管理。在实践中，学校的一切权利都是围绕这一核心而展开并发挥作用的。在法律规定的所有学校权项中，一部分权利是因教育行政部门授权而获得，所以它具有了行政权力或公权力的性质。
