“分类管理”不仅关系民办教育的健康发展，也是新时期我国社会管理体制改革与建设的重要课题。然而对于民办教育来说，这并非一个新概念，在制定《民办教育促进法》时，对民办学校实行分类的呼声就十分强烈。本次《国家中长期教育改革和发展规划纲要》制定过程中，尽管仍存在不小的争议，但是“分类管理”还是出现在《规划纲要》征求意见稿里。可见“分类管理”已经成为大势所趋，但是这一命题无论从理论上还是实践上，都需要进一步破解。 (一)对民办教育实施“分类管理”的必要性 改革开放以后，坚持多种经济形式和经营方式发展成为我国长期坚持的方针，非公有企业为我国经济发展注入了活力和生机。与此同时，在公共服务领域，民间资金和非公有制举办者的进入也获得了越来越宽松的制度环境。在相当长的一段时期，公共服务与消费品一样处于极度短缺的状况，而政府提供公共服务的能力相对于政府制定的教育、医疗等公共事业发展的目标来说严重不足。为了实现普及九年义务教育的目标、适应非义务教育规模增长的需求，民间资金进入教育领域的限制被放宽，在“全民办教育”的大环境下，教育领域成为民间营利性资本的一个重要出口，形成了多数民办学校以营利为目的举办的事实。如今，我国的民办非企业机构在实际运行中营利性与非营利性不分，导致这些机构法律定位不清、公益性质模糊，政府政策相互矛盾，这已经成为我国社会公益事业发展的一个重大障碍。“分类管理”对于医疗体制改革来讲也不是新命题。在医疗体制改革进程中，“分类管理”得到了更多的关注，也较早有了突破。2000年2月，国务院办公厅转发国务院体改办等八部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》(国办发[2000]16号)，就提出立新的医疗机构分类管理制度，将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。在制定未来十年教育改革发展蓝图之际，民办教育分类管理自然会成为无法回避的课题。 我国法律不允许营利性教育组织的存在，我国《教育法》明确规定，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。然而，又缺少一套健全的鼓励非营利教育机构发展的制度体系，首先表现在对非营利性学校举办者的身份没有足够的限制，因而不能从根本上排除非营利性民办教育办学资金的寻利性。在日本、美国、欧洲国家、我国港台地区等，非营利性学校的举办者必须是教会、基金会、学校法人等公益慈善组织，办学投入与原始出资者相分离，保证了办学资金的公益性质。其次，没有建立起适应非营利性民办学校特点的内部自律机制和财务管理制度，对民办学校的财务监督不到位导致实际上获取红利行为的存在。再次，在管理体制上，没有把民办学校作为教育公益事业的组成部分，法律规定的各种优惠措施没有落实为具体的政策和制度，这也是民办教育办学者抱怨的焦点。 营利性与非营利性不分的主要危害，首先在于政府无法履行自身对于民办教育发展的职责。无法期待政府真正将民办教育作为社会公益事业的组成部分，在财政资助、土地和税收优惠、教师待遇等方面，将公共资源投入实际上营利的民办学校。其次，投资回报的诱惑使民办学校办学者始终处于与政府进行利益博弈的状态，玩起“猫捉老鼠”的游戏，《民办教育促进法》规定的学校内部治理制度不能落实，内部人治理成为常态，学校管理利益导向明显。第三，营利的事实使民办学校资金来源单纯依赖学费，断绝了社会捐赠进入民办学校的可能，招生规模扩张成为其主要发展导向，违背教育规律办学和追求短期利益的现象普遍存在。第四，一概不允许营利性民办教育机构发展实际上不符合当前教育发展趋势。不可否认的是，当前，除培训之外，在一些全日制学历教育领域也出现了商业化消费的需求，在北美、南美、澳大利亚、东南亚一些国家，提供学历教育的营利性的教育公司正在大规模扩张。 种种迹象表明，我国民办教育正面临一个发展转型的历史时期。一是人民群众对于高质量、特色化教育的需求日益增长，公办教育面对多元化的需求体现出供给能力上的有限性；二是教育优先发展的战略地位不断得到落实，公共教育资源投入的增加，特别是义务教育免费、中等职业学校免费和各种针对教师、学生的补贴政策，日益强烈地冲击着靠低成本运营的民办学校；三是多种办学形式的发展，特别是独立学院、中外合作办学的发展越来越多地占用了原来属于传统民办教育的空间。这些变化意味着，依靠低成本扩张、与公办教育具有很强的同质性的民办教育机构如果不转型，其发展余地将极为有限，他们急需新的政策空间。另一方面，能够提供高质量、特色化教育服务的民办教育机构，将会有大的发展机遇。在面临这一转型的关键时刻，我们不应该再重复过去的模糊政策和权宜之计，而要探索营利性与非营利性民办教育分类管理的制度，为民办教育的健康发展铺平道路。 (二)“分类管理”需要破解的难题 “分类管理”是民办教育的基础性制度，没有完善的分类管理制度，任何鼓励和规范民办教育发展的政策都会缺少合法性和合理性依据。然而，近十几年来制约民办教育发展的一系列难题，也都会成为“分类管理”不能回避的问题。 首先是学校产权的归属问题。办学资产属性是判定学校营利性和非营利性最重要的标准之一。从国际经验看，出资人与办学者、管理者分离，是对非营利性学校的基本要求。我国的《民办教育促进法》规定了学校享有法人财产权，以保证学校产权独立，但对举办者原始投入资产、办学积累资产的归属没有作出明确规定，尤其是民办学校终止时，清偿完受教育者、教职工的费用和其他债务后的剩余资产如何处理，缺乏相应的可操作性的法律依据。既保证出资者的积极性，又避免把民办学校划归营利性组织阵营，这种有意识的模糊实际上是一种无奈。按照《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》(国办发[2006]101号)的规定，民办高等学校开始推行法人财产登记，大批其他层次的民办学校连法人财产独立都尚未实现。尽管法人财产登记也遇到很多问题，学校法人财产权的落实只是“分类管理”的最起码要求，总的方向是把教育“投资”转换为“捐资”至少是“出资”。在实行分类管理时，既要尊重国际通行的基本规则，实现出资人与管理者分离、与办学者分离，明确剩余索取权的归属；又要肯定民办教育出资者对我国教育事业发展的贡献，保障出资人的合法权益，维护民办教育稳定发展。这就要求有一个比较缓慢的过渡期，摸索出一套稳妥的过渡办法。
