北伐后，国民党宣布其农村政策：“改良农村组织，整理耕地，制定最高租额之法律，增进农人生活。”其城市政策是“颁布劳工法及工厂保护童工及女工。”①1926年10月，北伐军进军湘、鄂期间，为动员农民支援北伐，国民党在广州召开有大量左派参加的中央和各省区代表联席会议，通过《最近政纲》，规定“减轻佃农田租百分之二十五”，减轻农民负担，统称“二五减租”。②孙中山生前说过，农民“由很辛苦勤劳得来的粮食，被地主夺去大半，这是很不公平的”，“我们应该马上用政治和法律来解决。”③1926年的“二五减租”方案可以说是孙中山上述思想的具体落实。当时各方，包括中共在内均无异议。但是，它仍然是一个温和的改良主义方案。同年底，共产国际在莫斯科召开会议，以极其严厉的口吻批评中共在土地问题上软弱，要求立即以激烈手段解决中国的土地问题。1927年春，部分中共领导人接受共产国际的意见，着手按国际要求开展农民运动，以致在中共和国民党内部都出现分歧，形成左右两派的对立。同年，蒋介石等在江浙地区发动“清党”，成立国民政府。 南京国民政府成立后，继续标榜实行“二五减租”。1927年5月，国民政府颁布《佃农保护法》，规定“佃农缴纳租项不得超过所租地收获量百分之四十”，“佃农对于地主除缴纳租项外，所有额外苛例一概取消”，“佃农对于所耕土地有永佃权”。④根据这些精神，湖南、湖北、江苏都曾制订过相应条例，但是，真正实行过的只有浙江省。 1927年国民党“清党”后，浙江党政联席会议曾公布《最近政纲》，宣称“减轻佃农佃租百分之二十五，遇有重灾歉时，更得酌量减轻之”。1928年，浙江省主席何应钦等人认为：“佃农终岁勤劳，三餐难得一饱；业主一次投资，子孙坐收其利。事之不公，无逾于此。”⑤同年由国民党浙江省党部和省政府联席会议通过《浙江省十七年佃农缴租章程》，规定“正产物全收获百分之五十为最高租额”，“佃农依最高租额减百分之二十五缴租”。这样，佃农只须向地主交纳收获量的百分之二十五，自己则可得百分之七十五。《章程》同时规定：“副产业之收入，概归佃农所有。”《章程》一方面对地主撤佃作了比较严格的规定，但另一方面也限制佃农“不缴租”。⑥同时颁布的还有《佃业理事局暂行章程》，规定省、县两级设佃业理事局，由省县党部、省县政府、省县农民协会等三方组成，处理农民和地主之间出现的纠纷。省党部在处理佃业纠纷决议案中声称：“浙江省本年佃农缴租实施条例，绝对不含妥协性。”“土豪劣绅、恶田主及农人中之地棍、流氓，仍其本来面目，而有挟制压迫他人之行为者，治以反革命罪。”⑦既反对土豪劣绅、恶霸地主，也反对农民中的所谓“地棍、流氓”，力图不偏不倚，站在中间。1929年2月，国民党浙江全省代表大会通过的宣言及决议案，继续声称实行减租。会后举行常务委员会，决定会同省政府，成立缴租章程讨论委员会，讨论施行办法。 浙江省的“二五减租”幅度较大，佃农实际所得远大于地主，因此，自始即受到城乡地主阶级的强烈反对。1928年10月，董士钧等以永嘉城乡全体等众名义上书，指责减租之举“苦乐不均，倒置主佃名义”。⑧11月，董松溪等以浙江全省公民代表名义上书，指责浙江省党政两方“高坐堂皇，罔知民间情状”，“自党部至处理佃业各机关，以逮于各农协会，均为恶化、腐化、无产暴民所占据”，“中小地主生平千辛万苦，粗衣恶食，齿积蝇头，购得薄田数亩，或数十亩，藉为一家数口或数十口养生之资者，莫不俯首帖耳。”同月，永嘉城区业主上书，指责佃业理事局“每袒于佃方，致业主所得不及佃农十之二三，不平太甚，众怨沸腾”。1929年2月，永嘉李芳等上书，攻击“永嘉近日农运，已入阶级专制状况，流毒所至，中等之家立见倾覆”。同月，叶清等上书，声称“二五减租原为调剂劳资冲突，实行阶级调和民生主义，应从全民利益着想。民等弱小业主，似此横受佃农非法压迫，心何以甘”。3月，叶何氏等上书称：“受佃农之压迫，求生不得，求死不能，夫岂训政时期实现民生主义之良象！”同月，屈映光、张载阳、吕公望、周凤岐联名上书，攻击浙江所订缴租章程“尚欠平允”，“共党乘机捣乱，勾结土匪、流氓，借减租问题向业方肆行抢掳，杀人烧屋，大祸频乘，势急倒悬。”上述四人中，屈映光是北洋政府大官僚，张载阳曾任浙江省省长、北洋政府时期的陆军上将；吕公望原为光复会会员，担任过广州军政府参谋部长；周凤岐原为孙传芳所部师长，向北伐军投诚后被任命为军长，曾任国民党浙江省政治分会临时主席。他们的联合上书，反映出浙江城乡地主、官僚、士绅对“二五减租”及其相关规定的强烈不满。 在城乡地主、官僚、士绅的强烈反对下，浙江省政府当局终于坐不住了。1929年4月，浙江省政府继任省主席张静江等人以“纠纷迭起”，“政府税收逐年减少”为理由提出： 本省自前年试办二五减租办法以来，佃业两方纠纷迭起，微特无成效可言，又并深受其害。初则佃农因收获多寡之争执起而抗租，继则业主因减租影响收入，将田亩收回自种，纷纷撤佃，于是佃农之强悍者又群起反抗撤佃，往往霸佃不让，而懦者即缘此失业。各地方凡遇此项情事发生，即有地痞、流氓从中把持唆煽，甚至土匪、共党，亦即乘机骚扰，以此种种原因，遂致佃业两方之生计，并皆不得安定。不独佃农与地主不能合作，共谋农业生产之发达，且田价暴落，社会经济发生急激之巨变，影响所至，竟致政府税收逐年短少，尤以田赋为甚。⑨
