在20世纪以前，强调政府权力“有限”一直是西方宪政理论研究和实践探索的主旋律。当有限政府表现出非常明显的实际效用之后，人们产生了对这一理论的迷信，并将政府“有限”作为一种政治信仰和政策选择推到顶峰，而政府的积极作用和意义被严重忽视，结果导致诸多负面效应。从20世纪起，西方各宪政国家纷纷摒弃片面强调有限政府的消极宪政模式，努力寻求“有限”与“有为”的平衡。 在对西方宪政思想的历程加以浏览之后，我们最终还是要回到中国问题上，也就是实现语境的转换。然而我们不得不承认的是，长期以来，在我国思想界存在着对宪政的误读和曲解，就“有限”政府概念本身而言，传到中国时可能就已经失真了。因此，在中国的特定语境下，宪政建设在“有限”与“有为”之间究竟应该做出何种选择，就成为一个应当加以探讨的问题。要讨论这一问题，首先还是应对“有限”与“有为”这两个概念本身及其演进路径进行准确的把握。 一、从“有限”到“有为”的演变 近代宪政理念是在中世纪末期兴起的，与此相伴随的是绝对主义的衰落和人文主义的兴起，个人的独立人格和主体意识得到张扬。由于绝对主义带给人们的恐惧与忧虑，强调政府权力的有限性一直是主导西方宪政理论发展和宪政实践的根本理念，并且经过数个世纪的经验积累和理性思考，终于由思想家在近代早期提出了系统而明确的宪政理论，并由美、法等国通过自身的政治实践加以发扬光大。于是，一套以分权制衡为主体构架的限权机制昭示于世人面前，权力滥用与腐败的潜能受到有效遏制。在此时期，“管得最少的政府，是最好的政府”已成为一个标志性格言。 以限制国家权力为主要目的，消极宪政在人类历史特别是西方近代史中发挥了重要作用，许多国家都以此作为权力正当性及合法性的基础。需要指出的是，古典宪政的理念乃是一种“消极宪政”理念，虽然在当时被普遍认为可以最大限度地保障个人自由权利和社会发展，但是由于政府的手脚被牢牢捆死，政府的积极作用被严重忽视，某些应该而且必须由政府管制的领域和事项都放任自流，出现严重的管理“弃位”、“缺位”现象，导致诸多负面效应和意料之外的弊端。面对社会现实的迫切需求，人们不得不承认政府在解决社会问题方面应该有更多的作为。特别是20世纪初期严重的经济危机发生以后，国家干预主义取代了自由放任主义，国家开始承担大量的社会经济职能，福利国家理念逐渐形成[1]。从此，西方各国纷纷修正了传统的宪政理论，一改过去片面强调有限政府的做法，“积极宪政”逐渐成为现代宪政的重要特征。 与近代宪政的理念不同，现代宪政的基本内涵体现出多样化和复杂化的特点：贯彻积极国家主义，扩大国家干预社会生活的范围；恢复议会权力，实行行政国家主义、司法能动主义，通过违宪审查制度，表现宪法的价值，追求和平主义理想，都成为现代宪政的基本构成要素。因此，现代宪政不仅是近代宪政原理的简单延续，而且是在更广泛和更高层次上发展了宪政，使之成为社会政治秩序的有机组成部分[2]。 既然国家同时要关注经济、文化和社会生活，就要承担大量积极的政治职能，并且将职权实施建立在稳固的宪法权威之上。一般来说，以积极宪政为主要特征的现代宪政主要渊源于国家与社会理论的融合，来源于政治经济理论中新个人主义与国家干预主义思想的产生，以及社会公益与个体自由在新的历史状况下的平衡。在这种社会历史情景之下，实现了古典宪政理论向现代宪政的转变：即不再将公民权利仅仅理解为一种消极的自由，而是可以通过调整整体利益的方式得以实现的权利，国家不再是“守夜人”，而是更加积极地保护公民个体自由，干预社会经济，实行社会福利的实体。特别是对于发展中国家来说，政府的职能不仅在于政治民主与自由，更有发展经济、增强综合国力、赶超发达国家的迫切历史任务。因此，当代国家已经不再是诺齐克意义上的最弱国家了[3]。 二、“有限”与“有为”的博弈及新宪政理论的产生 在20世纪上半叶，西方国家侧重于政府对经济的干预作用，国家的力量在不断强化，相比较而言，公民社会对国家权力的制约就不太引人注意。但是70年代后，随着金融危机的出现，政府干预过程中产生了一些副作用，比如政府权力的寻租及严重的官僚主义倾向等。与“市场失灵”相对应，人们称之为“政府失败”。也正是在这种背景下，政治上有关福利国家目的的共识开始瓦解，特别是在80年代中期，英国的玛格丽特·撒切尔政府和美国的罗纳德·里根政府试图“削减”福利国家的举措，对此起到了推波助澜的作用。如里根上台后，美国开始尝试“为工作而福利”的新观念，福利逐渐成为削减的对象。 然而随着削减福利的改革的推进，新的社会问题开始出现，如持久的失业、单亲家庭的增加、环境污染加剧等。正如有些学者所指出的，里根政府和撒切尔政府把削减福利开支的明确意愿付诸实施，但削减福利的障碍最终大于政府所能克服的障碍。于是政府在取向问题上又发生了转变，特别是在“9·11”事件以后，保护公民的安全成为政府的一项突出责任，政府被认为应当在诸如此类的事情上采取更加有效的措施。
