晚清时期，煤炭供求之间存在很大缺口，煤炭供不应求无需赘言。缓解供求矛盾，一方面可以降低需求，另一方面可以增加供给，但由于技术所限，清政府还没有能力发现并开采煤炭的替代性能源以降低需求，因此对煤炭供求失衡的调解，主要就在于对供给一方的激励与约束。就供给一方来讲，国内矿业投资的主体可以分为两类，一是民间投资，一是官方投资。对于民间投资而言，清代前期（1840年以前），清政府实行招商承办制度，鼓励民间投资，但最终却并没有带来民间投资的持续繁荣。对于官方投资而言，虽然1840年以后清政府改行官办、官督商办制度，但依旧没有带来官方投资的持续繁荣，以致最终受到外国在华直接投资的严重排挤。 缘何如此？我们的分析发现：对于民间投资而言，招商承办制度本身的缺陷（煤税累民等）只是表面原因，更深层次的原因还在于清政府的不完全财政制度；对于官方投资而言，原因有二，一为清政府的政府储蓄严重不足，一为清政府对于社会资金高效运作所需要的企业制度供给严重滞后。①下面我们分别就不完全财政制度约束、政府资金供给约束以及政府企业制度供给约束展开论述，以探究官僚资本被挤出的内在原因。 一、不完全财政制度约束 所谓“不完全财政”，即“国家出入有经，用度有制”，②是清政府建立之初确立的收支原则。所谓的“经制”，是指国家每年正常的财政收支根据《会典》、《则例》等法典式文献规定，有相对固定的范围和额度。③这种“出入有经，用度有制”的不完全财政制度最大的缺陷，就是弹性不足，不能因事设费。④ 不完全财政在支出方面“当支而不支”，因此，要按照清政府的命令完成各项缺乏经费安排的事务，就必须谋求其他的筹措经费途径，从而就衍生出了一系列的弊端。如果仅从现象来看，其弊端主要可以归结为两点： 第一，官吏贪污受贿成风。官吏并非天性独贪，薪俸低廉是其直接诱因。对此，有史载，薪俸低廉，“不取之百姓，势必饥寒。若督抚势必取之下属，所以禁贪而愈贪也。夫初任不得已略贪赃，赖赃以足日用，及日久赃多，自知罪已莫赎，反恣大贪。下官贿以塞上司之口，上司受赃以庇下官之贪，上下相蒙，打成一片。”⑤康熙帝最重廉吏，但是也有感慨，“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓，若纤毫无所资给，则居官日用及宗人、胥吏何以为生？”⑥顾炎武也指出，“今日贪取之风，所以胶固于人心而不可去者，以俸给之薄而无以赡其家也。”⑦ 第二，向百姓加征泛滥。地方公费缺乏，必须由地方官员设法解决，而地方官员别无他途，只有向百姓直接加征。军费供给不足，则必须由有关军务官员摊赔，军务官员的职守是治兵，所以其应付摊赔的办法也只有向地方勒索，而最终的负担仍然是落在百姓身上。这样由于财政支出不足，官员在筹措地方公务经费和军费时就不得不越轨犯禁，直接或者间接向百姓加征。 以上这些仅仅是不完全财政弊端的表象，最严重的一点还在于，清政府的行政制度本身已经因此产生了自身难以克服的矛盾，即贪污、加征等不合法行为的逐渐隐性合法化。 具体来讲，由于薪俸低微，地方公费缺乏和军费供给不足等财政缺口的存在，地方官僚和将领为了完成职守、应付各方面的支应而谋求非法的经费筹措途径，对中央政府的有关法律条规形成冲击。由于有较正当的理由，他们的私自征取对中央政府形成倒逼之势，使清廷在政策执行和管理上被迫放松。比如在地方文官方面，以耗羡为填补私囊的行为，清廷最初是严行禁止的，继而加以默认，最后以耗羡归公和养廉银制度的建立加以有条件地限制，并在制度上加以承认。武职俸薪的微薄，最初是自行影占虚冒兵额，以求占食粮饷来补助用度。康熙四十二年（公元1703年）始，对绿营将领实行“亲丁名粮”制度，对其影占、虚冒兵额加以有条件地限制，这实际上也是使非法变为合法。这种地方官员与清政府之间的相互作用机制，最终导致清政府在政策的执行上，法不行，行不果，也就是说，清政府行政体制的效用已经大大降低，甚至已经部分地失去了应有的效用。不完全财政制度导致的行政制度扭曲，渗透到社会经济生活的各个领域，煤矿业自然也不例外，煤税累民、执照寻租愈演愈烈，实仅为典型一例而已。 二、政府资金供给约束 在不完全财政支出制度下，官吏的不合法行为隐性合法化，严重制约了招商承办制度的积极作用的发挥，从而使民间采煤业在这种制度约束下不能得到长足的发展，这在某种意义上也为晚清政府改变煤矿开采政策提供了决策基础。因为晚清政府舍民间开采政策，而取官办、官督商办制度，意在弥补近代官办企业用煤需求急剧增长所带来的需求缺口，而单纯依靠民间开采已实不足矣。但是，改行官办制度，首先就需要有政府资金投入的保障，如果政府能够保障充足的资金供给，其对资本形成的贡献也是巨大的，近代日本的迅速崛起就是典型一例。 中国与日本在近代化早期阶段存在诸多相似之处。⑧在相似的历史背景、起步条件以及发展过程下，日本树立了一个政府主导型近代化的典型，而中国却与之大相径庭，政府资金约束条件的不同，就是一个直接原因。 （一）日本政府储蓄与政府投资的相关关系检验 日本政府对近代资本形成作出了巨大的贡献，从而使其成为近代化模式中的典范，这里我们不拟作定性分析，而是通过计量经济学提供的检验方法，对日本政府储蓄与政府投资之间的相关关系作一精确测度。 在建立模型之前，首先来看一下日本政府储蓄与政府投资的变化情况。绘制日本政府储蓄与投资变动曲线图，见图1。可以看到，虽然日本政府储蓄与投资的增长速度不同，但总体来讲，其变化趋势是相似的，除去19世纪90年代和20世纪10年代前期由于甲午中日战争和日俄战争导致政府储蓄呈负增长，其他时期政府储蓄和投资都呈不断上升状。
