关于教育控制(在本文中，教育控制control of education为中性词，含义接近教育管理，根据行文需要，education system译为教育系统或教育体制)常有激烈的争论，且问题通常难以解决。究其根源，既有政治上的原因也有技术上的原因。因为集权(centralization)与分权(decentralization)的属性及其程度不仅对教育系统的规模和形式有影响，而且对不同群体的受教育机会也有影响。对此进行比较研究将有助于分析不同教育管理方式的优缺点，有助于对诸多教育系统的独特性及其发展方向的理解。 一、教育集权与分权的含义、动力、模式与度量 (一)教育集权与分权的含义 “集权”与“分权”对不同的人有不同的含义。首先，“集权”与“分权”都是动态过程，二者是“化”，而不是静止状态。本文所关注的教育管理方式的多样性既探讨过去分权体制的集权化，也探讨集权体制的进一步集权化；既探讨实行集权管理但逐步分权的体制，也探讨已实现了分权并进一步强化分权的体制。其次，“集权”与“分权”通常由权力高层所发起并审慎进行。然而，有时模式的变化是出于职责的疏怠，而并非通过审慎的行动进行的。而且，权力可能会由于对中央的服从或面对来自中央的限制而被收回。再次，有必要区分各种类型的集权与分权。有关这一主题的观点并不完全一致，但在一些主要观点，如集权/分权的功能与地域维度上的意见是一致的。① 功能集权/分权指在各种平行运行当局之间权力分配的一种转移。例如，在一些国家，只有教育部对公共教育系统的各方面负责。将这一机构职责划分到基础教育部与独立的高等教育部称之为功能分权。又如，在一些系统中，所有公共考试都由教育部操作，建立一个独立的考试机构来接管这一职责就属于功能分权，即便该考试机构仍然由政府直接管理。再如，在许多国家，学校既有政府举办的，也有一些民间机构举办的。政府对民间机构办学的松散管理属于功能分权。相反，强化管理是功能集权的一种表现。民办学校的国有化，就是将这些学校划归政府直接管理，是一种更加明显的功能集权表现。 相比较而言，地域集权/分权是指政府权力在不同地域层次之间的重新分配，如国家、州(省)、地区和学校。权力从高到低的转移就是地域分权，这是该术语的空间概念。 地域分权包括三个主要方面。第一，权力分散(deconcentration)，是指通过中央当局建立各职能部门或分支办公室，并配以自己的工作人员的过程。这样，教育部人员可能都在同一中心大楼工作，或者一些工作人员会被分派到各省各地区工作。第二，委托(delegation)，是指地方一级享有比以往更大程度的决策权。然而，委托体制内的权力基本上仍掌握在中央当局，只是中央当局将权力“借”给了地方当局。地方当局如不按法律行事，权力就会被取消。第三，权力下放(devolution)，是三种地域分权中分权程度最高的一种。权力掌握在国家下属行政单位手中，其官员采取行动时不必征求上一级部门的同意。他们可选择向上汇报其所做的决定，中央的作用主要在于收集和交换信息。一些学者把私有化描述为分权的另一种形式。② 在私有化过程中，国家在学校中的权限被削弱。然而，这并不一定就是分权，在某些情况下私有化并不排除管理集中化。 (二)教育集权与分权的动力 教育管理集权或分权的动力一般是政治上的，但也可能是行政上的，或是二者的结合。政治上引发的改革，其目标在于加强统治集团的权力，或把权力向其他集团扩散。行政上引发的改革，其目标是便于科层体制的运行。教育改革往往源于较广泛的政治或行政变化，而不是因为教育部门本身的具体情况。 在某种意义上，为了提高效率，集权与分权都应该加以提倡。支持集权的主要论点是没有平行机构或下属机构的繁冗的功能重复，由少数中央规划者进行的操作更加有效。支持分权的主要论点是专业平行机构能更好地关注当事人的需要，③ 而且地域分权的国家下属机构与当事人的关系更密切，能更好地适应地方多样性。④ 温克勒指出，对地域分权的有效论据，通常集中在由中央政府提供的初等教育和中等教育的高单位成本上。⑤ 与此判断相类似的是其他一些基于文化差异的原因。韦勒指出，为了更灵活地适应地方教育需求的多样性，应该提倡教育分权。⑥ 相比较而言，提倡教育集权是基于国家内部文化的多样性，因而有必要至少对课程与教学的核心成分实行标准化。这主要体现在20世纪30年代美国实行部分集权的教育行动之中，⑦ 而最近这也成为英格兰的一个动机，英格兰政府于1988年推行了集权型国家课程。⑧ 教育分权的消极动力是由于财政紧缩，中央政府希望减少其对教育的责任。中央政府意识到它们没有足够的资源提供充分的服务的，可能会选择通过把权力下放给下级政府或下放给非政府部门的方式来回避困难。⑨ (三)教育集权与分权的模式 教育管理模式差异悬殊，模式选择的决策以政治意识形态、历史传统以及诸如语言多样性、地理面积、便于沟通等因素为依据。澳大利亚、加拿大、印度和美国是联邦制国家，其教育管理的实际权力在州或省级政府部门。许多单一制教育系统也呈现出较高程度的分权。例如，英国虽然没有实行联邦教育体制，但其组成部分——英格兰、北爱尔兰、威尔士和苏格兰都有很大程度的教育权。英格兰与威尔士的教育系统联系紧密，但苏格兰和北爱尔兰的教育系统却独立运作。⑩ 一些联邦制教育系统享有更高程度的分权。例如，瑞士有26个州，各州都有自己的学校法和教育系统。(11) 州当局有权确定教育体制结构、课程、教学语言及各年级各门学科的学时，国家政府在决策过程中几乎不起什么作用。 语言多样性在上述几个国家中也有重要作用，特别是在加拿大和瑞士。比利时有服务于讲法语和讲佛兰芒语的平行教育系统。语言的多样性是巴布亚新几内亚教育地域分权行动的原因之一。相比之下，瓦努阿图已经在一个单独的教育部的指导下努力协调该国自成一体的英语区教育系统与法语区教育系统，这是一种属于功能集权形式的行动。(12) 就地理面积而言，幅员辽阔的国家不一定都实行分权教育管理体制，小国也不一定实行集权教育管理体制。
