20世纪80年代以来，一场公立学校制度变革席卷全球各主要发达国家。在我国的教育体制改革中，公立学校制度事实上也是改革的主要对象。但到目前为止，对公立学校制度的研究还相当薄弱。我们的教育体制改革，也不是在明确的“公立学校制度变革”的意识下进行的。这种状况不能令人满意。因为它不但不能使我们很好地理解这场意义深远的教育变革，而且妨碍教育体制改革的再定位和再深化。因此，研究公立学校，研究传统公立学校赖以依存的制度环境，研究公立学校制度何以会成为改革的对象，就成为一项重要的理论任务。本文试图从公立学校的制度特性之中，找寻理解公立学校历史命运的内在线索。 一、公立学校的三种制度特性：公共性、政治性和科层性 所谓公立学校，就是由国家或公众设立，按照某种民主体制而为国家或公众所监管，所有公民都可以以其公民身份获得公共资助而平等进入的学校。其首要制度特性就是它的公共性，这种公共性主要表现在如下三个方面：(1)它以机会均等观念为基础对所有公民平等开放。虽然很多时候还存在实际的进入标准，但这种标准主要已不是血缘、种族、地缘、性别和贫富等方面的先天或宿命特质，而是某种或某些对个人来说都有公平获取机会的特质。这可以称之为共享性、平等性或开放性。(2)其目的不是对贫困者进行施舍以求得道德上的宁静，而是基于对平等的公民身份的尊重、对彼此唇齿相依的民族情感和共同生活的维护、对良好的社会公共秩序的追求、对人类文化科学与共同价值的认同以及对教育质量与效益的严正承诺。这可以称为公立学校的公益性，意指其对大家都有同等好处，而不是对弱势民众的一种道德施舍。(3)正因为如此，它由国家或公众依靠公共经费设立，并按照某种民主体制（直接的、代议制的或民主集中制的）而为国家或公众所监管。这种共有性和共治性可以称为公立学校的民主性。 值得注意的是，“公立学校”与“公共教育”并不一致。这可以从多个方面来说明：(1)公立学校与公共教育在两者产生之初就不是同一个历史事实，公共教育先于公立学校而出现。像美国1642年的公共教育法，就先于1647年的公立学校法。（注：季苹：《美国公立学校的发展研究》，高等教育出版社，2002年版，229页。）(2)公共教育可以由教会提供，而公立学校则必然是非宗教、超宗派的，并且通常都建立在民族主义、民主主义和科学／理性主义的基础之上。(3)在概念上，“公共教育”主要关注“教育”的公共性质，而不是学校的经费来源和管理主体，而“公立学校”则恰恰相反，主要关注“学校”的经费来源和管理主体，并视此为教育公共性的天然保障。(4)结果就像我们今天所看到的那样，公立学校所提供的并非都是公共教育服务（这在后文还有进一步分析）；而公共教育服务也并非只能由公立学校所提供，那些有着公共价值承担的私立学校无论是否受到国家资助，其教育始终都具有公益性。(5)最后，在公立学校日益成为公共教育的唯一承担者的过程中所发生的诸多争议和冲突，也充分说明公立学校和公共教育之间存在着根本的差异。 认识到“公立学校”与“公共教育”的实质性差异有助于我们揭示公立学校的第二个制度特性——政治性。这里所说的“政治性”，主要是作为“阶级政治”、“集团政治”或“权力政治”而存在的政治性。这种作为“政治问题”而出现的政治性不同于那种作为“公共性”的政治性，但扎根于公立学校的公共性之中，同时也扎根于公立学校与公共教育的实质性差别之中。按道理，由民族一国家提供或资助某种形式和程度的公共教育是理所当然的，因为民族—国家是建立在公民平等地参与社会公共生活的基础之上的。其中，公民参与的广度和深度直接影响到民族—国家作为一个政治共同体的合法性，也直接影响到民族—国家内部个人生命、自由和财产的安全性。但将公共教育规限至公立学校的制度框架之内，或者说只有在特定的公立学校中人们才能获得受公共经费资助的公共教育，则使公共教育的政治性发生了某种变异。在这里，个人的教育自由就受到了侵犯。 公立学校的民主治理结构也容易滋生／内生那种破坏教育公共性的政治后果。底层民众希望民族—国家扩大公共教育的供给，那些为谋取政治选票而殚精竭虑的政治人物因而经常倾向于通过扩大对公共教育的控制和强制性供给而捞取实利，其他社会阶层也都希望能借助民主体制向社会灌输本阶层的价值追求。对此，约翰.E·丘伯(Chubb,John E.)和泰力·M·默(Moe,Terry M.)曾深刻地指出：“公立学校依靠的是公众威权(public authority)。民主制度通过让公众选举和任命管理机构（例如校董会席位和校长）来配置决策权力。在这些规则下‘赢家’（包括个体和团体）的利益就有了官方性质，于是他们有合法的权力制定公共政策，建立管理机构，将所有人统合到一个政治实体中去；而‘输家’就必须接受和资助这些政策和结构，不论他们有多不情愿。”由此可见，“民主的实质是强迫性的。‘赢家’利用公众影响力将他们的政策强加于‘输家’”。其结果，就是“对公众威权的争夺永无休止”。在这些过程中，“公众权力只是一种谁都想往上面填数额的空白支票”。（注：［美］约翰·E·丘伯、泰力·M·默著，蒋衡等译：《政治、市场和学校》，教育科学出版社，2003年版，32页。） 由此就导致了一种与前述公共性完全不同的“非公共的政治性”。这种非公共的政治性是公立学校的民主性的非公共的衍生物。当然，在实行不同民主体制的地方，公立学校的这种政治性也各有不同。在以分权和自治为基础的民主体制中，公立学校的政治性就像约翰·K·丘伯和泰力·M·默所说的那样，表现为公众对支配公立学校的公共威权的直接争夺。而在以集权为基础的民主体制中，则表现为对控制公立学校的公共职位的党派竞争。各公民团体和各政治党派都力图将自己的价值观通过经过竞争而获得的对公立学校的控制权灌输到由公立学校垄断提供的公共教育之中，并力图形成对公立学校的垄断性控制。最终结果通常是，公立学校的民主治理结构使得强势群体力图建立各种民主制度和机构(institutions)来控制公立学校。这些群体包括商业团体、中产阶级和教育者，特别是教育者团体和政治圈中的决策人物，而人口中的弱势群体——底层人群、少数民族、少数派宗教人群和农村人口则被排除在权力的核心之外。（注：［美］约翰·E·丘伯、泰力·M·默著，蒋衡等译：《政治、市场和学校》，教育科学出版社，2003年版，6页。）
