19世纪中叶至20世纪中叶的近百年间，是中国经历动荡最多、经受破坏最大、对当代 中国发展也影响最深的历史时期。在这一百年的时间里，中国乡村治理结构在外敌入侵 、内部动荡的痛苦中，跨越了古今之变的历史过程。 一、晚清乡治结构的历史变迁 清统治者于1644年入主中原建立了全国性政权以后，为弥乱固本，维护帝国统治，并 以求“世袭罔替”，在不断强化国家权力机构的同时，也加紧了对广大乡村治域的渗透 和控制。 (一)里甲制与保甲制 清代(特别是前期)乡治结构总体上是承袭明制之旧，尽管乡村组织的名称繁多，如里 甲、里社、保甲、牌甲等，但就其社会职能而言，大都名异而实同，大致可分为里甲制 和保甲制两类。 清制规定，百一十户为里，一里之中，推丁粮多者为长。里下为“甲”，甲设甲首。 岁役里长一人，甲首十人，管涉一里之事，里甲每五年编审一次(注：林代昭等：《中 国近代政治制度史》，第14—15页，重庆出版社，1988年版。)。清初里甲保甲并行， 且互为补充。这时里甲制的主要职责为编造赋役册籍、调查催办钱粮，可以说是一种徭 役与田赋合而为一的制度，所以，颇为清政府所重视。自雍正摊丁入亩以后，由于只以 土亩作为纳税的单一标准，地丁钱粮基本固定，里甲也不再是原来意义上的里社组织， 而已具有了基层社会行政管理的职能，里长除“管摄里事”(管理里中自治性事务)外， 还消“勾摄公事”(协助官府办差)。 清政府在实行里甲制的同时，还推行保甲制。规定“户给印信纸牌一张，书写姓名、 丁男口数于上，出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人非盘诘的确，不许容留。 十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少不及数，即就其少数编之。 无事递相稽查，有事互相救应”。(注：《清朝文献通考》卷22，《职役》二。)并规定 里长、保长均由地方上“有身家之人报官点允”。可见，当初所谓保甲制是作为基层治 安组织而出现和存在的。应该说，保甲制的实行，为维护清帝国的统治秩序，确实起了 弥乱固本的作用。雍正以后，实行摊丁入亩，保甲制也发生了历史性蜕变，最终取代里 甲制而为具有综合性职能的基层社会行政组织。保甲制作为清统治者治理乡村的最主要 职役系统，其职能作用主要表现在三个方面。一是弥息事端，维护乡村治安。清政府明 确规定，牌、甲长任期三年，到期更换，保长一年一换。保甲长不仅要管好户口稽查、 瞭望巡更、堵御警事、客店盘查及印牌发放等事，而且还要对一乡之中税粮完欠、田宅 争辩、诉讼曲直、命案审理诸事负责。正因为保甲制职能作用的发挥，才使乡域中“户 婚田土，词讼事件，不待证佐，已可悉其大半。”(注：[清]徐栋：《保甲书》卷2，《 成规》。)二是承办公差。据载，“身充保甲，即属在官人役。其所辖村庄一切事物， 地方官悉惟该役是问。”(注：档案《朱批奏折》，《内政》，《保警》，乾隆二十二 年十月二十七日方观承奏。)所以，协助县官处理辖区内一些相关行政事务，已被当时 大多数人视为保甲长应尽的职守。三是教化乡民族众，整合基层制度伦理资源。清建立 全国性政权后，在广大汉族地区一直遭遇前朝遗民的反抗，因此，清统治者为了弥乱固 本，在对反抗其统治者进行武装镇压的同时，也没忘“尚德化刑，化民为俗”，举祭以 “忠”、“孝”思想为核心的制度伦理的旗帜。而对乡村民众的教化自然离不开对保甲 组织的依托。此外，因为保甲长对乡村人户情况比较了解，所以保甲组织还承担了娠济 灾荒的职责。 (二)团练 团练萌生于清王朝社会控制严重衰弱的嘉庆年间。19世纪中叶，清王朝统治陷入了来 自国内外双重压力的冲击。国内太平天国运动和捻军起义相继兴起，国外则有西方列强 虎视眈眈。在这样的历史背景下，广大乡域社会也受到了极大的冲击，小农经济开始解 体，社会日渐失序，原有乡村治理结构遭遇到了功能性障碍。于是，团练这种新的乡治 结构形式便应运而生了。团练最早萌生于嘉庆年间白莲教活跃的四川、湖北等地区。团 练的出现不仅迎合了清统治者在当时情况下镇压教案的需要，也使清王朝最终找到了一 种加强乡村社会控制的组织形式。 咸丰三年(1853年)，清朝谕令“各省同乡京官各就本籍人员，无论何官及在京在籍， 择其品行端方、才具明练者，每省公保数人”(注：汤成烈：《屯练篇》，《皇朝经世 文续编》，第2318页，文海出版社影印本。)，授之以兴办团练之任。从根本上说，团 练是从保甲组织中衍生出来的一种乡治结构形式，其基本构成为：先清保甲，次抽壮丁 ，团之以民，申之以练。(注：王先明、常书红：《晚清保甲制的历史演变与乡村权力 结构——国家与社会在乡村社会控制中的关系变化》，《史学月刊》，第134页，2000 年第5期。) 不过，团练与保甲组织的不同，不仅表现在团练的编制规模较保甲组织要大，最主要 的则是两者功能上的差异。团练看重的是“亲邻闾里，同患相恤”，归拢和聚集乡村散 在力量。同时，团练遵循由户及牌，由牌及甲，由甲及保、由保及团或场的结构原则。 团练在与政府协力消除匪患的同时，尤为关注保卫家乡的安全。因此，在团练组织中到 处洋溢着强烈的桑梓观念。团练由官绅合办，办团士绅也由中央简派，从而使国家正式 权威与地方非正式权威再次契合到了一处。 (三)县丞和巡检司 一般认为，国家设于地方上的最基层行政组织是县级衙门，自宋代以来的几代王朝大 都是这样。清代的情况就有所变化，特别是清中后期。王朝统治者一直在试图把国家正 式权威体系向县下延伸，前述中的保甲组织和团练就是这种追求的结果。清中后期的保 甲制和由保甲制衍生出的团练已经被“行政化”了。不仅如此，即使是不存争议的县级 官署的设置，清代也较其前一些王朝的情况要复杂。 清代县衙的职官除正印官县令外，还设有佐贰官和属官。佐贰官即县丞与主簿，属官 有典史和巡检等职设。其中县令佐官主簿、属官典史的官署通常设于县城。而为正八品 官的县丞，则是地位仅次于知县的官员，与主簿分掌一县之粮马、税赋、巡捕、户籍诸 事。与主簿不同，县丞设有办公的专署。更具署理意义的是一部分县丞的官署不是设于 城里，而是设于县内其他重要的镇。县丞专署所在的镇，一般都是县域中城尾乡首的交 通要冲或商事发达之所。这些设于城外的县丞官署，民间常称为“二衙”，实际上行使 了次县级权威体系的行政职能。只是其设置尚不具普遍意义，到光绪时期，全国才共设 县丞官缺345个。(注：贺跃夫：《晚清县以下基层行政官署与乡村社会控制》，《中山 大学学报》(社会科学版)，第83页，1995年第4期。)
