主要政党的活动存在于一个国家的政府过程的各个环节之中。研究党政关系理论和如何正确调整中国的党政关系问题，不止有“制度”的视角，还应当关注“过程”的视角。在政治制度、政治体制的角度上，关于党的领导地位问题是清楚的，具体的争论和探讨，更多的是在如何改善党的领导和如何改进执政方式的问题上。比如，政权中的党政关系与企业事业单位的党政关系在规范和处理上有哪些不同？如何在坚持党的领导的条件下在它们之间实现“党政在职能上分开”？更进一步的问题还有，“党政分开”的概念是否科学、准确？“党政分开”与转变政府职能是什么关系？操作性的问题就更多一些了，诸如党政两个“一把手”的关系如何处理？等等。 解决上述问题，固然离不开制度建设，同时也应注意从过程的角度来对这些课题做理论上的研究和实践上的规范、调整。 一、党政关系：中国政治的主要问题与政治体制改革的核心问题 正确处理国家政权中各个主要要素之间的关系，是各国政治生活的主题之一，中国也不例外。较大规模的政治体制改革会使国家的各主要政治要素之间的关系持续发生相当程度的变化。当政治体制改革达到一定的阶段以后，各主要政治要素之间的关系就应该得到相应的规范。当前中国主要的政治要素，包括中国共产党、人大、行政机关、司法机关、政协、人民团体等，其运作方式都有其历史的合理性，但是面向未来，在中国社会已发生的重大变化和即将发生的更大变化的情况下，应当承认它们之中的一部分带有一定的过渡性，存在着诸多不规范、不成熟的地方。党政关系的问题，就是一个突出的例子。 在当代中国，任何改革和发展，试图回避或绕开党政关系都是不可能的。“改革的内容，首先要党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”。（注：《邓小平文选》第3卷，第177页，人民出版社，1993年版。）这个判断一定要给予足够的重视。 第一，中国的各种政治关系和较为重要的政治现象，都在一定程度上包含着“党政关系”的因素。尽管这种包含是直接的或间接的，是明显的或是隐含的，但都是确实存在的，并无不在其中起着关键性的作用。在当代中国，一个人在遇到或要处理任何一项较为重要的政治、经济事务时，都会同时在某种角度上触及到“党政关系”的问题。比如，关于国家公务员制度。公务员是“国家”公务员，这是“政”的问题；实行“党管干部”的制度，公务员也不“超党派”，这又是“党”的问题。如何兼顾这两个方面，显然就是“党政关系”的问题。这样的例子是很多的。 第二，“党政关系”的特殊地位，在当代中国的政治权力结构中，得到了最充分的表现。中国共产党在国家生活中的领导地位和有别于西方资本主义民主制度的执政方式，就是通过这一系列重要的关系得以实现的。行政机关与司法机关的关系，司法机关中法院与检察院的关系，政府与各人民团体的关系，政府与军队及人民武装部门的关系等，都不是“党政关系”，但是在处理这些关系时，又都离不开党组织的统辖、协调作用。这种统辖、协调一旦得以实现，“党政关系”的问题就又提出来了。 第三，从政治体制改革渐次展开的角度看，党政关系的调整是许多项重要改革工作的逻辑起点。转变政府职能的工作、政府机构改革的工作、干部人事改革的工作、村民自治的工作，都涉及到党政关系。在实践中，某些环节的党政关系还没有完全理顺。比如，在计划经济时期地方政府设置的行使经济管理权限的职能部门，多数早已变为“集团公司”或是行业管理协会，这就意味着他们与政府的法律关系已经发生了实质性的变化。但是，地方党委与这些“集团公司”或是行业管理协会党组织的关系并没有多大的变化。这就难免使得转变政府职能的工作打了折扣。同样的道理，不论是在政府，还是在企业事业单位，党政关系没有理顺，一些改革的措施也就难以达到理想的效果。 邓小平早在1980年《党和国家领导制度的改革》的讲话中，就对党政关系规范化的意义和思路就有过精辟的分析。他明确指出，要“着手解决党政不分、以党代政的问题”，“这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”（注：《邓小平文选》第2卷，第280页，人民出版社，1994年版。）1986年，邓小平进一步系统地阐述了要规范党政关系的思想：“党政要分开，这涉及政治体制改革。党委如何领导？应该只管大事，不能管小事。党委不要设经济管理部门，那些部门的工作应该由政府去管”，“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导地位是不能动摇的，但要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”（注：《邓小平文选》第3卷，第177页，人民出版社，1993年版。） 当然，辩证地看，在改革和发展的过程中，某些作为逻辑起点的环节和最核心的需要变动的内容，并不一定必然率先启动。改革总是复杂的，改革的环境往往更为复杂。所以，“先易后难”就常常成为改革的一种策略性选择，其目的在于创造条件和等待时机。可以“先易后难”，也可能“后来居上”，在一个较长的历史进程中，二者是可以相互转化的。
