[中图分类号]K252[文献标识码]A[文章编号]1002-8587（2004）-01-0094-08 晚清中央集权财政管理体制的逐渐崩溃，中央政府监管的日趋失控，财权的不断下移，构成了中央与地方财政关系变化的基本态势，并引发了中央与地方围绕财权分割的一系列的矛盾和冲突。这期间，外债作为晚清财政的产物，一直伴随着中央与地方的实力消长过程中。由于外债的介入，使得中央与地方的矛盾、冲突表现得更为复杂和特殊。本文试图以外债为中心，阐述这一关系形成和演化的曲折历程，展示晚清中央与地方关系发展中值得进一步探讨的重要问题。 一、就地筹款——外债介入中央与地方财政关系的肇端 统一的财政权是清朝中央集权统治的基础。鸦片战争前，全国财政机构在内由户部统理，在外为布政使司。各省的布政使司只是中央财政机构的分支，不是独立的一级财政，更不是地方督抚的下属。地方的各科常例开支，须经户部核准核销，项有定制，数有常额，中央拥有对地方财政的控制权和全国财力的统一调配权。但自太平天国后，这种控制权被打破了。太平天国起义耗费了清政府大量库银，清廷不得不谕令地方就地筹饷拨解，“无论何款，赶紧设法筹备”（注：《清文宗实录》卷67，中华书局影印本1986年版，第40册第876页。），就地筹饷权的下放是督抚权力扩展的契机。各省督抚打着“就地筹饷”的旗号，不仅采取盐斤加价、开辟厘金的办法筹款，沿海省份还首开以海关收入作担保向外商举借外债，打破原来各省不得指拨关税的定制。咸丰三年（1853），苏淞太道吴健彰为雇募外国船炮攻打上海小刀会起义，向上海洋商借款十二万余两库平银，是为中国外债史之滥觞。咸丰四年（1854），两广总督叶名琛为镇压天地会起义，向美商旗昌洋行借款26万两；咸丰七年（1857），闽浙总督王懿德为镇压福建小刀会起义，以“本埠及其他贸易港口的关税为担保”（注：许毅：《清代外债史资料》（上），档案出版社1990年版，第4页。），向福州英商借款50万两。在咸丰十一年（1861）到同治四年（1865）间，江苏、福建、广东等省，先后至少向英、美各国洋商举借十二笔外债（包括江苏借款四笔，苏淞太道借款四笔，福建借款三笔，广东借款一笔）。借款总额达1，878，620两，利息率低者年息八厘，高者达一分五厘，绝大多数以关税抵押或摊还。对于各省举借外债的举动，清政府采取了默认的态度。因为清政府要依靠地方大员来镇压农民起义，若严禁地方借债只会导致农民起义更加风起云涌，威胁到清政权的统治，而且各省自借自还，并不牵扯中央财政，所以并不在意对地方借债的管理。在财政体制中外债也未列入经常奏销的岁入项目，仅仅看作地方的临时性支出，“即令事出万紧，仍令该省自行设法归楚”（注：中国人民银行总参事室编：《中国清代外债史资料》，中国金融出版社1991年版，第79页。）。地方官员也认为借债是“权宜暂借济用”，因此地方政府举债大多不上报。如同治元年（1862）的苏淞太道吴煦向上海英商银行的借款，咸丰十一年（1861）底至同治元年（1862）初福建巡抚瑞瑸向英法等国银行的两次借款，都没有上报。受战争局势的影响，这时的债务期限短，利息高，数额小，总数不过250万两左右，而且偿还及时，几乎没有造成坏的影响。 太平天国后，“就地筹饷”逐步向“就地筹款”演变，进一步扩大到各省筹划海防、举办洋务的过程中。从光绪九年（1883）至十年（1884），为筹办广东海防，经两广总督张树声和湖广总督张之洞之手，先后借洋款五笔，共700余万两，均“粤借粤还”，被纳入“就地筹饷”的范围。（注：中国人民银行总参事室编：《中国清代外债史资料》，第71-78页。）自80年代起洋务派举办的民用工业也不得不依靠外债和高利贷。从光绪三年（1877）到光绪十一年（1885）轮船招商局先后三次向外商借款，平度金矿、湖北织布局、湖北铁政局都向汇丰银行借过款，光绪十七年（1891）开平矿务局向德华银行借款20万银两等等，直到甲午战前，洋务派借债多是在“由我自主”的前提下进行的。这时期外债数额在清政府财政收入并不占十分重要地位，即使加上其他用途的外债，也在清政府收入总额中年均仅占5％以下。不过太平天国后借债的地方官员不再是一般道台级的官员，而是封疆大吏，诸如闽浙总督、两广总督、直隶总督等。且每笔数额较大，有的达230万两，期限也较长，均在1年以上，最长的有30年。据不完全统计，太平天国时期到甲午战争前，由各省自借、自还、自用的纯地方性外债银达1440余万两。（注：《甲午战争前清政府的外债》，《经济研究》1956年5期。）在各省看来，这不过是“将本省自有之财提前应用”（注：《张文襄公奏稿》，卷24，“筹办江西善后事宜折”。），而且“转瞬即行归还，又实不便多借”（注：许毅：《清代外债史资料》（上），档案出版社1990年版，第35页。）。因此这些外债完全脱离中央集权财政系统的控制，成为地方的临时收入。正如梁启超所说：当时世界各国之地方行政区，“未有能直接为国际交涉以借外债者，有之则从中国始”（注：梁启超：《饮冰室文集》，卷24，“中国国债史”。）。 “就地筹饷”向“就地筹款”的演变，使得地方拥有了更多的财政自主权，各省不仅自掌厘金、自借外债，还拖欠京饷、截留税款。不但中央与地方财政关系原以“起运”、“存留”方式加以分配的“春秋拨”体制逐渐被打破，而且仅仅依靠中央权威来掌控省区之间资金调拨的解协饷制度也变得苍白无力。最明显的表现就是西征借款。光绪元年（1875）底，各省关积欠协饷已达2740万两（注：《左宗棠全集》，（奏稿六），岳麓书社1992年版，第376页。），相当于3年的应协款额，直接影响了西征战事的顺利进行。为保证所需军饷的足额到位，左宗棠使出了变协饷为各省所欠外债的杀手锏，使协拨省份加盖关防的海关印票代替了难具约束力的中央催解，先后六次委托上海采运局道员胡光墉向外商借款合计达1595万两，为保证西征战事的顺利进行扫清了资金障碍。因为中央对协饷转化为外债的应急之策均以谕旨的形式表示赞同和支持，所以西征借款从某种意义上说是左宗棠受中央之命与协拨省份争夺饷源的一种工具。不仅如此，“因为受协省份运用外债的国债性质迫使协拨省份从协饷中如期偿还本息，使中央在协饷资金运转中被逐渐架空，地方也无疑从协饷转化为外债的过程中增强了自己的财政独立性”（注：马陵合：《试析左宗棠西征借款与协饷的关系》，《历史档案》，1997年第1期。）。所以，西征胜利并不能挽回清朝统治机制内部崩溃的总趋势，反而各省违抗解协饷的定制，使地方与中央的经济矛盾发展到新的阶段。户部奏折也坦称：“近一二年各省因筹办海防，购买船炮，匀还洋款，往往截留京饷，每年解部者不过十之六七。”（注：朱寿朋：《光绪朝东华录》（三），中华书局1958年版，总第2433页。）为改变这一状况，清政府试图变通解协饷制度的运行方式，采取中央专项经费的办法，以限制地方截留税款。即中央根据户部已掌握的各省关的“的款”（确有款项）来规定一项专项经费的总额，然后分摊到各省关。同治十三年（1874）的“抵闽京饷”和光绪十一年（1885）的“加放俸饷”即是这一政策的体现。但这种枝节的修补对于改变僵化衰微的清朝财政体制早已无济于事。光绪八年（1882）清廷下谕；“以前各省未经报销之案，著将收支款目总数分年分起开具简明清单，奏明存案，免其造册报销。”（注：刘锦藻：《清朝续文献通考》卷70，考8266。）如此整饬财政无疑乃是中央对地方的公开让步，是对既成事实无可奈何的承认。
