本文通过对北洋时期中央与地方财政关系的分析与研究，旨在说明：在中国主权进一步丧失以及列强操纵之下的军阀割据混战局势的影响下，北洋时期的中央与地方财政关系，主要表现为中央财权的严重削弱和地方财权的恶性膨胀，这一极不正常的财政混乱状况，给近代中国社会造成了极为严重的后果，教训十分深刻。 一、清末民初中央与地方财政关系的新变化及中央财政的极度困衰 鸦片战争以来，随着外国资本主义势力的不断入侵和中国半封建半殖民地化程度的日益加深，清末民初以来的中央与地方财政关系，随之发生了两个根本变化。 变化之一：中央财权已被列强所控制，财政收支结构的半殖民地化倾向更加明显。 清末以来，伴随封建财政体系的瓦解和近代资本主义财政关系的产生，近代中国的财政收支结构也相应地发生了明显的变化。在岁入上，原以封建性的田赋收入为大宗，转而以关、盐等工商收入及债务收入为大宗。在岁出上，亦由原来的一般行政事业费支出为主，转为以军费、巨额赔款和债务支出为主。到民初，军费支出占财政支出的50%，债务支出占财政支出的40%。 但是，我们必须看到，财政收支结构的上述变化是与中国财权被列强所瓜分，中国财政半殖民地化进一步加深相一致的。之所以这样说，是因为在巨额战争赔款的压迫下，中国财政经济命脉逐渐落入外人之手，中国政府的财权也日渐为列强所控制。海关总税务司长期由英国人担任，不仅使海关行政权丧失，而且总税务司还据此成为中国政府的“太上皇”。关税税率由不平等条约确定为“值百抽五”，中国完全丧失对进出口商品的调节权，国门洞开，外国商品如潮水般涌入中国。海关关税收入也被用于抵押赔款和外债。1898年的英德续借款，使列强又进一步染指中国的盐税。到民国初年，列强通过1913年的“善后大借款”进一步控制了中国盐税征管权，并进而取得了对中国财政的监督权。从此，中国的主要税收，即关、盐两税收入，均被列强所控制。而巨额赔款与外债本息的偿付，又使清政府更加依附于外国帝国主义。 变化之二：出现了“中央财权日轻，地方财权日重”的“干弱枝强”的严重局势。 太平天国运动之后，清政府军权、财权集中中央的一统格局被打破，地方督抚拥兵自重，中央和地方财政关系上的“干弱枝强”局面开始出现，并日益严重。表现在： 1.解、协款制度渐趋废驰。各省督抚军权在握，原来掌管地方财政并直接听命于中央政府户部的藩司，转而受制于督抚，中国政府已无法通过藩司控制地方财政。由于各省财政独立的趋势日见明显，户部无法了解各省财政的实况，只得改变解、协款制，推行摊派制。即使如此，“户部历次筹款，终有一二策或数策不能通行于各省，甚或有一案请行数次，历时数年而各省终未遵办”。 2.外债和厘金成为地方拥兵自重的物质基础。中国的外债始于地方政府镇压太平天国革命运动的需要，并且是采取先斩后奏的形式。开始时，清政府采取默许的态度，后来历届政府均想收回这个权力，都以失败告终。外债成了地方政府勾结列强拥兵自重的一个重要工具。至于厘金，也是在镇压太平天国运动中各省为筹饷擅自创立的，是清末新增的一项封建性恶税，这不仅表现在各地方政府的随意征收而病商病民上，还表现在它成为地方军阀占山为王、设卡征厘上，即成了封建武装割据的经济基础，被视为军阀的命根子。这也是近代中国厘金久久不能裁撤的根本原因。 3.田赋收入日趋地方化。田赋在清末属中央管辖，地方不得染指。但自太平天国起义以后，各省多以预防太平军为借口，截留田赋，以备急需。中央虽不予肯定，却也只好听之任之。庚子赔款，数巨期迫，清政府就将它分摊于各省，各省遂以分担赔款而获得就地自由筹款之权。从此，田赋的附加与增派，逐渐就成了地方的一大特权。时至民国初年，虽然田赋仍为国家正供，并在财政收入中占较大比重，但因时局动乱，各省田赋多被地方军阀所截留或擅自挪用。田赋征课权力的下移，影响十分恶劣，中央不但对地方财政渐失控制，甚至在财政上反而要仰赖地方的鼻息。 二、袁世凯时期统一中央财政、税收征管的努力 北洋政府建立之始，面临的是经济残破，财政极度困难局面。袁世凯从稳固自己的统治出发，采取了一些有利于中国资本主义发展的政策措施，恢复社会经济，并利用这个时机对国家财政进行整顿，为强化中央财政作出种种努力。 其一，制订国、地财税划分方案。 政治体制是决定一个国家事权的基础，事权划分清楚后，划分财权才有前提。袁世凯时期，决定采取中央集权的政治模式，相应地就把外交权、立法权、司法权、军权等划归中央，地方则拥有教育权、行政权等等。在此基础上，为了明确中央和地方财税的界限，确立编制财政预算的原则依据，以保证中央的财政收入，北洋政府于1912年冬由财政部制订了《国家地方政费标准》。根据《政费标准》，划归中央的财政收入的有：田赋、盐课、关税、常关、统捐、厘金、矿税、契税、牙税、当税、牙捐、常捐、烟税、酒税、茶税、糖税和渔业税共17项；划归地方的财政收入有：田赋附加、商税、粮米捐、畜牧税、油捐、酱油捐、船捐、杂货捐、店捐、房捐、戏捐、车捐、乐户捐、茶馆捐、肉捐、饭馆捐、鱼捐、屠捐、夫行捐、土膏捐共20项。 此次国、地两税划分，几乎所有重要税项（包括部分次要税项）皆列作国家收入。至于列作地方的税目则全系清末各省、县开征的苛捐杂税。地方税首项田赋附加税，亦即清末田赋附加的继续。这就充分体现了财政上的中央集权制，继承了清末“新政”（即各项变革）的财政集权措施。此外，还继承了清代的解款制并规定了协款、专款制度，以期由中央来控制各省的财政。值得特别注意的是，这次国地两税的正式提出，尽管带有很强的模仿色彩，但在中国历史上却是第一次，它比起清政府的封建财政制度来毕竟是前进了一步，在中国财政管理体制史上也确属一个创举。这一方案的提出，对日后处理中央与地方事权、财权合理关系产生深远的影响。
