尽管新制度主义日益流行起来，但学术界却开始提出一些疑问。批评者想知道新制度主义的哪些内容是新的。政治学出现后，制度就是其研究焦点。在欧洲，国家一直是政治学研究的核心。因此，“回归制度”似乎并无特别新颖之处。新制度主义不主张人们一般地接受制度定义，而且其沿用的研究计划或方法论也不一样，这就进一步使人们感到困惑。事实上，看似独立的学术分支如理性选择、组织理论和历史制度主义都自称是新制度主义。 但是，新制度主义确实拥有共同的目标。本文也希望解决这些最基本的理论问题。新制度主义对政治科学的发展做出了很大的贡献。 行为主义及其批评 为了理解新制度主义的基本理论问题。我们必须追溯20世纪50、60年代的政治行为主义。但是，政治行为主义也受到了批评，人们不清楚何种方法、理论和研究主题构成了“行为主义”。罗伯特·达尔认为，行为主义运动表现出某种“状态”特征。但是，行为主义的核心内容是什么呢？杜鲁门认为，政治行为是“旨在根据被观察到的和能观察到的人类行为来说明所有政治现象的趋向或观点”。尽管这与科学方法联系在一起，但是，科学并非行为主义的基本特征。相反，对行为如怎样投票、市长演讲等的强调才是行为方法的核心内容。关注可见行为恰恰是其与新制度主义不同的地方。新制度主义强烈反对把行为确定为政治分析的基础要素，他们不相信行为能够为解释“所有政府现象”提供足够的基础。因为，行为发生在制度环境中，因此，在理解这一概念时，必须考虑制度因素。 制度主义对行为主义的批评包括三个方面。首先，它对政治行为反映偏好的假定表示质疑。行为主义认为，人们的“真实”偏好无法准确地获得。因此，必须依靠其行为来发现。无论出于什么意图和目的，表达的偏好就是人们内心真实的反映。偏好通过行为表现出来。另一方面，制度主义者对“表现出来的”和“真实的”偏好之间的差别很感兴趣。也许有很多原因可以解释：为什么某些人在特定环境做出的政治选择可能会偏离具备同样偏好的同一个人在其他环境下的选择。比如，他们也许相信其追求的结果是不可能的，因此，应该投票选赞成另外不同于其初始的选择，这种选择是能够实现的。制度主义要分析的是，为什么这些行为者会选择某种特殊的利益界定，而非其他同样似是而非的界定。利益的界定是必须加以分析的政治结果而非表面价值上采取政治行动的起点。 其次，制度主义认为，行为主义对偏好的聚合，以及将个人行为的聚合看成是集体现象，都存在颇多问题。达尔认为：“对个人偏好的分析无法完全解释集体的决定，我们还需要弄清个人决定借以被聚合为集体决策的机制。”尽管行为主义假定偏好能够被聚合，而且利益聚合机制是有效的，但制度主义对聚合(aggregation)概念本身存在着争议。新制度主义的各个学派拒绝承认利益聚合的可能性，但它们赞成政治决策不能建立在个人偏好的聚合上。在他们看来，利益聚合是不可能的。通过形成新的观念、重新界定其偏好等，利益聚合机制重新塑造而不是总结了利益。因此，集体决策的机制没有衡量个人偏好的总和。 具体地讲，例如选民与公共政策之间的关系。如果选民能够自由表达其关于公共事务的全部观点，那么，结果就可能因为众说纷纭而更混乱，无法形成共同接受的政策。政治程序和政治实践限制着允许在偏好缺少自然平衡时做出决策的政治过程。 制度主义的第三个挑战是规范的。如果制度主义是正确的，那么，政治行为和集体决策的部分或全部内容都将是决策程序的产物。如果政治过程是决定性的，那么分析家对政策的估量也将随之改变。利益将不再被看成个人的主观估量；集体决策将不再被看成个人意愿的集合。但是，承认制度中存在偏见，使制度主义因此负担两大责任。制度主义应该讨论偏见的方向和内涵，同时，也应该提出一些促进制度结果公正性的途径。 制度的传统 在社会和政治理论中，新制度主义最初的三个假定如行动中表现的偏好与兴趣不应和“真正的”偏好混为一谈；聚合利益的途径不可避免地会发生扭曲；制度结构可能会给予某些利益以特权并可能需要改革比较老的传统。 卢梭在其著作中对霍布斯、洛克等人提出了批评。他们假定在特定的历史和社会环境中，强者的行为反映了自然的偏好以及人类的特征。而卢梭则认为，行为和偏好不是一回事，偏好是社会及其规则和制度的产物。法律和风俗塑造了人们的偏好，并使权力和特权得以制度化。为了发现人的真正而非被社会秩序污染的本性，必须在“前”社会状态中想像人类，剥去所有社会交往甚至语言的影响。为了恢复人们的自然自由，卢梭建议利用社会契约。它将允许人们发现一种运用全部力量防护和保卫个人及其财物的共同体，其中，每个人在与其他所有人联合的同时，仍然能够独立自由，和以前一样保持着自由。 制度——核心是法律和宪法——因此发挥着双重作用。它们束缚和腐蚀人类的行为，但它们也提供了解放人类的途径。社会制度不包括人类的基本特性，相反，作为历史的产物，制度促生了特定行为。而作为人类的创造物，它们能够被政策加以改变。政治制度可以更公正，在这些制度下做出的政治决策也将为塑造更好的公民而改变它们。 与当代制度主义最为密切的是卢梭关于政治过程组织影响政治决策的质量和公正的观点。政治决策源于一套可能塑造或者歪曲决策的特定制度程序，因此，依靠这种整合个人意愿的集体决策方式，最终结果可能反映公众的利益，也可能是歪曲他们的利益。卢梭关于公意和所有人意愿的论述提出了聚合利益的问题。所有人的意愿与公意存在很大差别；后者只考虑共同利益，而前者考虑的是私人利益，它只是许多特殊意愿的集合。也就是说，卢梭拒绝把利益聚合作为决定公众利益的方式。为了实现公意或公众利益，人们必须运用程序而非个人偏好的简单聚合。但卢梭也没有就公意的内容做任何阐述。相反，他认为应该依靠政治程序来促进公共利益的实现。
