一、现实需要《民办教育促进法》 1.我国基本国情的需要。中国是个人口众多、低收入的发展中大国，改革开放虽然使经济增长取得了令世人瞩目的成就，但它也带来两方面的问题：一是我国一部分先行脱贫致富奔小康、实现“先富”目标的人口，十分重视子女的教育，他们愿意为子女接受“好一点的教育”、“有特色的教育”而择校支付费用；甚至一部分看似并不富裕的社会阶层和家庭也热衷于为子女选择优质教育，“择校热”已经成为我们时代的社会现象。二是财政性公共教育经费的增加赶不上教育需求的急速发展，教育资源的供需矛盾成为制约教育发展的主要问题。 2.民办教育事业发展的需要。适应我国教育市场的需求，民办教育事业从二十世纪七十年代末期一恢复起步，便较为迅速地进入发展阶段。至1997年，普通高校1020所，成人高校1107所，民办高校是1095所，民办高校占到我国高中后教育机构的33.9%，而在整个普高、成高和民办高等学校708万在校生中，民办高校119万，占16.7%。 此外，1997年民办幼儿园24643所，在园人数1348830人，分别占公办幼儿园的13.5%和5.3%。民办小学1806所，在校生522284人，分别占公办小学的0.28%和0.37%。民办普通中学1702所，在校生545526人，分别占公办中学的2.1%和0.9%。（参见瞿延东《关于民办教育改革与发展中的几个问题》.《民办教育动态》1999.9）在民办教育事业迅速发展的同时，也出现了许多问题，如民办学校所有权和经营管理权不分，董事长与校长权限不明，权力缺乏制衡；民办学校能否营利及政府教育行政主管部门如何对民办学校实行管理等等。在这种现实条件下，制定既能规范民办教育行为又能促进其发展的法律相当迫切。 二、历史选择《民办教育促进法》 1.民办教育缺乏一体遵行的法律法规体系 民办教育的立法进程严重滞后于民办教育的发展进程，全国人大尚未通过和颁行全国性的民办教育法律，省、自治区和直辖市人大也没有颁布民办教育法律，地方政府往往根据本地区民办教育的发展情况制订和颁布有关的政府令和行政规章，差异比较大，一些政策规定具有特殊性、权宜性和变通性，政策的制定、执行与监督也没有形成协调统一的整体，相互脱节，缺乏衔接，总体上不够完善和配套。 2.现有法规对民办教育的概念解释相互冲突 如《民非企业登记条例》第二条把“民办学校”界定为“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”；但《社会力量办学条例》第二条则界定为“企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”。但是“非国家财政性教育经费”并不等同于“非国有资产”。法律规定的内在冲突导致民办学校的混乱状态，问题的解决在于制定一部统一的内部协调的民办教育法。 3.政策缺乏可操作性 在这一方面，较典型的是：“不以营利为目的”在《教育法》中是一个原则规定，但是在《社会力量办学条例》中却没有给出操作性界说，这样就难免在政府的行政管理中出现不同的理解，教育行政部门认为是“非营利学校”，工商、税务部门却认为是“营利性学校”，要征收税款。此外，民办学校的申办者资格、举办者的义务和责任、内部管理体制、收费和投融资、财务和财产管理、检查制度等，都需要在下位法规政策中作出明确的操作性规定。 概括地说，由于国家的政策法律没有相应配套，发生了很多问题，所以民办教育在需要继续大力发展的同时，也需要不断加以规范。虽然目前已有教育法，但制定民办教育法仍然显得十分必要：一方面现有的六部教育法律中虽然包括有对民办教育的规范，但还不能充分体现民办教育的特点；另一方面也是为了以法律的形式来固定民办教育的地位，使它成为一项万古长青的事业。 三、《民办教育促进法》的重要性 《民办教育促进法》的颁布及其实施对我国民办教育事业的发展其意义是多方面多层次的，这里仅就宏观上的角度进行分析： 1.将把我国民办教育事业引入一个依法管理、依法发展的法制化轨道。我国对民办教育行为的管理规范虽也进行了不断地探索，但基本上是沿袭对公办学校的管理模式进行的；另外，长期以来，对民办教育事业的管理又过分地信赖于国家的政策，管理模式又具有相当程度上的随意性。《民办教育促进法》的颁布及实施，意味着教育行政部门对民办教育事业的管理必须严格依照法律的轨道进行，一切与法律相违背的行为都是违法的，并要对其行为所造成的后果承担相应的法律责任；制定的一切与法律相抵触的政策法规也都是违法的，从而会导致被撤消的法律后果。另外，民办教育举办者也必须依法经营管理民办学校，否则其行为也是违法的，从而要承担相应的法律责任。因此，这必须有利于民办教育法制化环境的建构，并使我国民办教育事业的发展步入一个法制化的时代。 2.解决了多年纠缠不休的营利与合理回报问题之间的争执，必将推动我国民办教育事业进入新的历史发展阶段。《民办教育促进法》第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得回报的具体办法由国务院规定。”关于“回报”问题的这一规定，其意义深远：第一，廓清了长期以来一直争论不休的回报与营利问题的关系。我们认为，教育的性质目的与学校经营结果的分配是两个完全不同的概念。教育的目的是指蕴含于其中的内在的对社会人的终极关怀方面的内容，自然不能以营利作为追求的目的，否则，就与教育的宗旨相背离了。然而，学校的经营总会有一个经营结果：或亏损或盈余。出现盈余时，提留了相关基金后，必然要对这部分盈余进行分配。正如我国知名学者厉以宁所言：教育法规定教育机构不以营利为目的。但我们必须区分两个概念，一个是教育的性质，教育应是非营利性的。另一个概念是办学结果，办学结果有了结余，并不意味着就是营利性的。民办教育，如果精打细算，创收开源，会有营利的结果，但不能把它的性质和经营结果混为一谈。第二，解决了法律之间是否相抵触的这一重大认识问题。过去，之所以对此问题争论不休，根本点就在于混淆了营利与回报之间的界限。很多人都认为，所谓“合理回报”实际上就是营利，而我国《教育法》第二十五条明确规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的，照此理解，如果民办教育促进法规定出资者可以取得合理回报，那就直接违背了《教育法》的这一规定，而《民办教育促进法》是《教育法》的下位法，规定的内容是不能与《教育法》相抵触的，否则其规定无效。现在，《民办教育促进法》通过对这一问题的界定，自然地就解决了长期以来人们对营利问题的认识，也解决了由此带来的法律之间是否相抵触的问题。第三，将对我国的民办教育事业的发展起着巨大的推动、促进作用。首先，它将极大地调动社会力量的办学积极性，吸引大量的社会游资进入教育事业领域，从而进一步解决办学经费短缺的现实。其次，把经济效益与社会效益相结合，不但有利于教育事业经济效益的优化，而且可以直接带动教育事业社会效益的最大化实现。再次，将更为有效地把竞争机制引入教育事业领域，这不但可促使公办学校更加注重教育教学质量的提高，而且将直接推动我国整个教育体制的变革。
