教育改革与发展离不开教育政策的指引，这已成为全社会的共识。而教育政策的制定与执行，又强烈地受到政策观念的影响与制约。进入新的世纪，我国教育事业处在新的发展过程中，这将对教育政策的适时调整与变革不断提出新的要求，与此同时也要求教育政策观念的变革“与时俱进”。本文就教育政策观念的变革与更新谈一些认识与思考。 一、传统教育政策观念的局限 教育政策观念是指人们对教育政策的认识与看法。长期以来，在计划经济体制下所形成的政策观念及教育政策观念迄今“惯性”犹在，它作为几近“固化”的思维定势对现行的教育政策运行还在产生着影响。传统教育政策观的主要局限表现在： 1.教育政策的“唯上性”。所谓“唯上性”，是指人们普遍地认为教育政策必须是且只能是来自“上面”的决定。以这种观点看来，只有见之于上级政府机关的“红头文件”才是政策，否则并无政策可言。最鲜明地体现这种“唯上性”的话语是“上有政策、下有对策”。“上有政策、下有对策”的话语表达不仅道出了一种政策执行的心态，或是对教育政策“失真”的一种概括性反映，这一话语所隐含的更深层的含义则是把政策的所属作出了清晰的区分与规定。“上有政策”最明白无误地表明政策是“上级”的事情，是教育领导者、决策者的事情；“下有对策”一则表明普通教育工作者将自身置于教育政策的客体地位，而对政策取一种应对甚或疏离的态度，二则表明政策所属与普通教育工作者无涉。总之，“上有政策、下有对策”的话语传达的是一种对政策的“唯上性”的认识，这或许是教育界长期存在的一种教育政策观。 2.教育政策的“文本性”。所谓“文本性”，是指人们往往把教育政策狭义地或静态地理解为政策条文。政策等于政策文本，或政策即是政策条文。而教育政策应有的作为一种动态过程的观念在实践中受到严重的忽视。一方面，对教育政策重视与否的判断标准往往囿于表面的对政策的学习与宣传。教育政策能否真正深入人心也仿佛不是从执行与落实政策中而是从政策宣传中予以检验。另一方面，对教育政策执行的理解也只是停留在按政策“条文”或政策“规定”办事上，并且特别强调“不折不扣”地执行。有文章分析教育政策执行存在的突出问题之一是“政策偏离”、“政策缩水”或政策执行的“折扣”，[1]言下之意就是教育政策应该是不折不扣地执行。那么究竟怎样才算不折不扣地执行？或者教育政策执行能否真正做到不折不扣？这些问题似乎远未在理论上予以阐明。例如《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，是指导现阶段我国教育事业改革与发展的政策性文献，在实际工作中怎样正确执行这一《决定》？怎样全面落实《决定》的精神？这些应该深入研究的问题似乎缺乏充分的研究。而这种关于政策执行的政策研究的不足恰与传统的“文本性”政策观念有关。所以长期以来，所形成的“文本性”的政策观念也易于导致政策执行中的“本本主义”与“教条主义”。 3.教育政策的“非科学性”。所谓“非科学性”，是指在人们观念的层面上并没有把教育政策研究真正视为科学研究，即教育政策未真正进入教育科学研究的领域。长期以来，教育决策与教育研究之间存有一种相互脱离的倾向。有时候教育决策并非建立在经过严格检验与科学论证的基础之上，而某些决策上的失误也显然与决策过程没有真正成为一种科学研究的过程有关。另一方面，教育研究者缺乏教育政策研究的意识。在我国数以千计的高等学校中，很难找到专属教育政策研究的院所或系科，在不断增多的教育理论研究工作者中，也少有对教育政策研究特别热衷与关注的。或者存在着以注释政策代替政策研究的状况。产生这些现象归根结底是因为存在偏颇的教育政策观和偏颇的教育研究观。 二、变革教育政策观念的动因 对教育政策观念尚存的某种局限性分析乃是着眼于观念的变革。教育事业的改革与发展处在不断前行的过程中。与此相适应的是，教育政策也处在不断调整与变革的过程中，这样教育政策观念的变革与更新也成为一种不断的需要与要求。 教育政策观念需要深入变革的动因，首先在于现代教育事业中教育政策的重要性日益突显。“由于教育，由于人才培养在现代社会生活，在国际竞争中的重要性越来越突出，而教育的复杂性和深刻性的程度又越来越高，政府能不能有效地规划教育的发展、指导教育的改革，极大地取决于教育政策水平的高低，取决于教育政策对教育发展方向和目标的准确把握，由此也就突现了教育政策和教育政策研究的重要性。”[2]有鉴于此，不断强化教育的政策意识，更加深刻地认识教育政策的重要性，这不仅仅是对教育决策者的要求，同时也是对全体教育工作者，甚至是对全体国民的要求。教育事业是国家的事业，民众的事业，教育政策是公共政策、国民政策。正是在这种意义上，让全体国民更充分地认识教育政策与国民利益的休戚相关，从而更深切地关注与重视教育政策，这是需要全社会变革教育政策观念的重要原因。 教育政策观念需要变革的另一重要动因是由于政策制定者、决策者在发生新的变化。从总体上看，这与国家经济体制改革和教育体制改革有着深刻的关联。例如，国家教育体制改革反映在基础教育中是实施分级管理，要求充分发挥地方举办基础教育的积极性，要求地方更好地承担起发展基础教育的责任；而反映在高等教育中则是扩大高等学校的办学自主权，增强高校主动适应国家经济建设与社会发展的能力。国家教育体制改革本身体现的是一种政策的调整与改革，又内含着一种对于政策改革与政策创新的现实而深刻的要求。即：当国家把发展教育的某种权力与责任交给地方或高校的时候，也就意味着把某种政策制定与决策的权力交给地方或高校。而且随着这种体制改革的深化，地方性政策或院校政策在整个教育政策体系中会占有越来越重要的地位。虽然地方性教育政策或院校政策无可置疑地要受到国家宏观政策（或总政策）的指导，但它在本质上则要求把遵循总的教育政策的精神同地方或院校实际有机结合起来，从而实现政策上的创新。如果地方性政策与院校政策均如出一辙，不能反映地方与院校特色，那也就失去了这种政策的应有含义。制定多样性的地方或院校政策表明政策制定者、决策者不再仅是上级教育行政管理者，而是原本属于“下级”或地方的教育工作者。这种转变的深刻之处恰恰在于赋予地方或院校的教育工作者自主制定教育政策的更多权力与责任。譬如国家现在正在积极推进基础教育的课程改革，从政策的角度看则要求实现国家课程、地方课程与校本课程的结合，而校本课程的开发与政策制定显然要依靠学校的教师进行。这一要求正好表明即使是普通教育工作者也不再是被动的政策执行者，而同时是政策的制定者、决策者。现代教师因而兼备政策执行者与政策制定者的双重职能。承担这种职能，无疑要求普通教育工作者转变教育政策观念，置身于教育政策主体的地位。
