自从世界银行1989年在讨论非洲的发展时首次提出“治理危机”(crisis in governance)以来，“治理（governance，或译为治道）”这个概念在学术界很快就流行开来，并成为当代政治学和行政管理学的显学。同时，在实践上治理理论被广泛运用于当代各国的政治和行政改革，一些国家还提出“更少的统治，更多的治理(Less Government,More governance)”这样的口号。最近几年，这一理论也受到我国学术界的重视，并且有一些学者开始应用这一理论来分析中国的问题。但是这一理论的适用性究竟如何，仍然需要探讨。本文将从考察治理理论的理论背景入手，以求把握治理理论的精神，从而对治理理论的适用性作一个初步的判断。 一 根据俞可平教授的理解，“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”[1](P5)。从对象来看，治理具有广泛适用性，包括国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体之间的关系。综合诸学者的论述，典型的治理具有如下特征： 第一，治理的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。治理理论的主要创始人之一罗西瑙认为，治理与统治是两个不同的概念。治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动虽未得到正式授权，却能有效发挥作用[1](P2)。治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。 第二，强调国家与社会的合作，模糊了公共领域与私人领域的明确界限，而更加强调国家对社会的依赖关系。统治基本上局限在社会公共领域，所关联的对象是一种二元对立式的国家与民众。而作为政府管理模式的治理却与市场、社会自治组织、社会中介组织、社会独立组织等具有许多联系。由于现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限便日益变得模糊不清，治理理论亦应运而生。 第三，治理是一个上下互动的管理过程，它强调管理对象的参与。统治的权力运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理所拥有的管理机制是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的。 第四，治理还意味着管理方式和管理手段的多元化。统治的典型模式是运用发号施令来达成目标。而治理模式则认为办好事情的能力并不仅限于政府的权力，在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府应该运用各种可行的办法来达到公共事务的良好管理。 二 治理理论有着广阔的世界背景和深刻的历史缘由。就其直接原因而言，西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的局限，又看到了政府的局限。市场的局限指的是仅运用市场的手段无法达到经济学中的帕累托最优。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠政府的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，从而促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于政府和市场两者的局限，学者们提出治理理论用以补救。 但是治理理论决非一种应对现实问题的简单的对策，在其背后有着深厚的理论渊源。资本主义在西方取得统治地位已有几百年了，在这几百年中，围绕政府的大与小、强与弱、宽与窄的争论，从来就没有停止过。治理理论认为，传统的政府中心论的研究视角限制了人们的讨论范围和思考能力。治理理论主张从一种更为灵活的互动论视角，从政府、市场、企业，公民、社会的多维度、多层面上观察、思考问题。治理理论认为，无论是亚当·斯密的“看不见的手”，还是凯恩斯的“看得见的手”，都无法根本克服市场局限和政府局限。而治理理论所包含的“权力的多主体、多中心”、“回应性”、“互动”、“公开性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等质素，被认为有可能帮助突破这样一种二难选择，从而展示一种崭新的政治管理的局面。正是鉴于国家的失效与市场的失效，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败”。[2](P71) 我们认为，全面把握治理理论首先需要理解其精神，而要理解治理理论的精神则必须归溯到它背后的深厚的理论渊源。总的看来，治理理论主要有两大理论渊源：一种是以极端自由主义为代表的当代西方哲学和政治思潮（注：按：本文的极端自山主义是从基本的哲学和政治倾向来定义的。如果从哲学上严格的逻辑来看，像哈耶充、弗里德曼等人不能算是极端自由主义者，而只能名之为似是而非的极端自由主义者(pseudo-libertarian)。（见Richard Hudelson,Modern Political Philosophy,Armonk,New York,M.E.Sharpe.Inc.1999.P116）；一种是以公共选择理论为代表的当代西方经济学理论。
